鄂尔多斯市转型发展研究——以准格尔旗为例

　　【内容提要】 近年来准格尔旗的发展，就是鄂尔多斯市发展的一个缩影。准格尔旗存在的主要问题：一是“一煤独大”产业结构，二是资源依赖型“原字号”经济，三是现代农牧业尚难规模化推进，四是农民生产环境恶劣、生活条件艰苦，五是经济与社会发展不协调等。这些问题在鄂尔多斯市具有很强的典型性。研究、探讨准格尔旗经济社会发展所处的起点、存在的问题、面临的挑战和转型发展的方向、路径、重点、对策等，无疑对鄂尔多斯市乃至整个西部具有重要的借鉴意义和导向作用。

　　【关键词】 转型发展 方向路径 重点对策

  　　进入新世纪以来，长期作为国家级贫困旗的准格尔旗，经济连续多年保持30%以上的高增长，到2009年，全旗地区生产总值跨过500亿元大关，实现540亿元，净增145亿元，增长20.6%。财政收入超过100亿元，净增26亿元，增长35.3%。县域经济位次顺利晋级为西部百强县第1位、全国百强县第20位。但经济发展的巨大成就，难以掩盖历史性矛盾和发展中新问题的挑战。一是在整个经济总量中，煤炭行业增加值占GDP的比重高达43.4%，占工业增加值的比重更是高达86.5%，是非常典型的“一煤独大”产业结构。二是在煤炭产业内部，原煤采掘销售占95%以上，是十分标准的资源依赖型“原字号”经济。三是全旗仍有4.4万农业劳动力从事传统农牧业生产，经营效益低，土地流转难，组织方式落后，现代农牧业尚难规模化推进。四是全旗仍有13.6万农民（占总人口的62.3%），分散居住在近7000平方公里的深沟大壑之中，生产环境恶劣，生活条件艰苦。五是发展的不平衡问题日益凸显，不但城乡差别随着城镇经济的快速发展进一步扩大，矿区与农区、经济与社会发展不协调的问题，也越来越明显，看病难、住房难、上好学难，公共产品欠缺、居民整体素质低、精神生活匮乏等问题在这个西部第一旗依然没有得到很好解决。

  　　熟悉鄂尔多斯市的人都知道，近年来准格尔旗的发展，就是鄂尔多斯市发展的一个缩影；准格尔旗存在的问题，在鄂尔多斯市又具有很强的典型性。研究、探讨准格尔旗经济社会发展所处的起点、存在的问题、面临的挑战和转型发展的方向、路径、重点、对策等，无疑对鄂尔多斯市乃至整个西部具有重要的借鉴意义和导向作用。

  　　一、新进展、新突破、新成就——准格尔旗近两年的发展成就

  　　2009年以来，准格尔旗在中央、自治区和鄂尔多斯市三级党委、政府的领导下，经过全旗上下不遗余力的精心谋划和艰苦奋斗，取得了令人瞩目的成就。

  　　（一）产业结构调整取得重大进展

 　　 煤炭产业在继续保持全国第一产煤大县的基础上，矿井规模和技术装备水平大幅度提升，生产机械化程度平均达到95%，矿井回采率平均达到75%。煤炭加工转化与清洁利用水平不断提高，一批煤制油、煤制甲醇等新型煤化工项目开始运行或建设，全国第一条煤间接液化生产线诞生。目前形成煤化工产能近200万吨，在建煤化工项目产能约600万吨。非煤产业快速起步，陶瓷、多晶硅、石头造纸等项目相继开工建设。非资源产业得到高度重视，煤炭、农畜产品等五大物流园区和十个汽车服务区加紧建设，旅游、金融、房地产等第三产业以每年30%以上的速度增长。这些项目形成了推动结构转型、保持经济持续稳定增长的重要支撑力。

  　　（二）生态建设和改善民生进入新的历史阶段

  　　两年来准格尔旗陆续投入生态建设资金约15亿元，森林覆盖率上升到27.3%，植被覆盖度上升到73%。其中2010年完成生态建设75万亩。投入民生改善资金约91亿元，成为全国首批10个中小城市科学发展调研基地之一。旧城改造建设和农村村容村貌整治前所未有。荣获中国全面小康十大示范县、中国金融生态县、中国绿色名县、中国最关爱民生县等称号。

  　　（三）新农村建设走在了全区的前列

 　　 4个市级、6个旗级精品移民小区全部建成，11个社区服务中心配套跟进，农村新居工程、旧城拆迁改造快速推进，2.4万农民陆续入住配套齐全、设施完善、环境优美、服务周到的现代化住宅小区。暖水乡作为全市整乡移民搬迁的唯一试点，创造了以“五个统一”为内容的“暖水移民模式”。十二连城乡五家尧村作为新农村建设和现代农牧业发展的典型，创造了以“三化”、“四转变”为特征的“五家尧模式”。

 　　 （四）多个领域的探索取得突破

  　　两年来，准格尔旗多方面工作示范全市、各项发展指标领先全区、多领域的探索取得重大突破。最近两年，是准格尔旗民生投入最多、成效最大的两年，也是生态建设、社区建设、信息化建设、项目引进建设、移民小区建设、城镇拆迁改造、村容村貌整治、矿区环境治理、农村人口转移力度最大、成效最好的两年。准格尔开始进入一个统筹城乡发展、民生快速改善、新型产业体系加快构建、经济社会发展与生态日益和谐的新的发展阶段。

  　　二、新思路、新做法、新探索——准格尔旗业已形成的发展路径和方法

 　　 （一）注重研究形势与旗情，不断完善发展思路

  　　旗委、政府针对准格尔旗实际特别是一些薄弱环节，创造性地提出了一系列具有准格尔特色的发展思路，如针对流动人口多、煤炭与煤化工企业多、交通运输量大等因素，适时提出了由生产安全、消防安全、食品安全、道路交通安全以及干部安全构成的“大安全”理念，并组织开展了“6+1”专项行动。从强化基础、强化落实、强化效率，保持经济持续快速发展的需要出发，将2009年作为“项目推进年”。立足“三农”现状，制定并实施“三区”划分和“大集中、小集聚”的人口布局规划，等等，表现出了一定的形势把控能力和创新发展能力。

  　　（二）调整工业发展方向，推动经济优化升级

  　　两年来准格尔旗以项目投资为抓手，加快产业转型与结构升级。实行高门槛、有选择的招商，重点引进高、精、尖项目；坚决关停高能耗、低产出、重污染企业，逐步提升产业层次；注重下游产业和终端产品的引进和开发，不断拉长产业链条。加快煤炭企业整合，鼓励提高煤炭洗选比例，推动煤矿大型化建设、煤炭企业现代化发展、原煤洁净化生产。明确大路煤化工基地和准格尔经济开发区的产业定位，严格控制园区外工业项目立项审批。借助园区完善的基础设施和综合配套服务，引导企业进入园区投资创业、发展循环经济，实现工业经济集中、集聚、集约发展。

 　　 （三）大力发展现代农牧业，着力破解“三农”难题

  　　按照“政府引导、企业投入、农民参与”的运作机制，以现代农牧业企业和农牧业专业化合作社为龙头，加大对现代农牧业基地和农牧业专业合作组织的扶持补贴力度，推动土地流转，促进规模化生产和集约化经营，大力发展设施农业、节水农业、养殖园区。到2010年底，全旗已有农牧业产业化企业32家，已初步建成现代农业基地10万亩，农牧业生产效益、农民收入不断提高，新农村建设稳步推进。

  　　（四）统筹城乡发展，加快新农村建设

  　　加大工业反哺农业、城镇支持农村力度，走“大集中、小集聚”农村人口布局之路。一方面推动农村富余劳动力转移和自然生态恢复区人口转移，另一方面在薛家湾等城镇和五家尧等条件较好的农村建设精品移民新村，确保移民拥有一套住房、找到一份工作、落实一份社保、得到一份补贴，使农民集中居住、社区化管理。同时，在农业生产条件较好的农村，通过补贴建设和改造村容村貌，引导农民集中聚居，推动农村旧貌换新颜。

  　　（五）推进数字准格尔建设，大幅度提升信息化水平

  　　信息化是现代化的引擎，推进信息化是国家的基本方针。针对准格尔旗经济社会信息化水平低、管理手段落后的现实，2010年旗委、政府做出了建设“数字准格尔”的决策。经过短短几个月的紧张施工和调试，圆满完成了“数字准格尔”建设任务。

  　　（六）认真践行“富民强区”战略，切实改善民生

  　　按照自治区“富民强区”的总体要求，从准格尔旗城乡居民收入增长多年来较大幅度落后于经济增长速度的现实出发，把民生指标与经济指标并重列入发展战略目标，成为自治区范围内率先践行“富民强区”并重原则的旗县；史无前例地召开了全旗民生大会，成为全自治区第一个召开民生大会的旗县；出台《关于进一步推进全旗劳动力充分就业的实施意见》，采取得力措施解决就业和创业带动就业问题。

  　　（七）加强党的建设，发挥党组织作用

  　　坚持把党的建设作为推动发展的力量之源，着力构建大党建营造大服务、大服务推动大发展的新格局，使党组织成为完成重大任务的坚强核心。提倡“尊崇科学、和谐奋进、追求卓越”的准格尔精神，要求干部“比奉献、创一流，争做人文准格尔的实践者；比业绩、创先进，争做创新准格尔的推动者”。

  　　三、新判断、新挑战、新任务——准格尔旗转型发展的方向和重点

  　　总体来看，上述方法和路径，是准格尔旗近两年取得一系列发展成就的根本保证，也是准格尔旗开始走上转型发展之路的重要标志。但把准格尔旗放在全市、全区乃至全国的大格局中综合考察，可以发现其转型发展的思路还不够宽，手段和方法还不够多。

  　　（一）现代农牧业的发展急需借鉴创新

  　　准格尔旗的现代农牧业虽然已经起步，但这种起步是在旗财政资金支持下的公司主导型起步，其中的公司又以外来公司植入式投资为主，真正适合当地农民并由当地农民自主发展、大规模复制的现代农牧业发展模式还没有成型。因此，准格尔旗现代农牧业的发展应当尽快实现以下两个转变，一是要由坚持自己探索现代农牧业发展模式向自己探索和学习借鉴别人模式并重转变，二是要由政府支持、公司主导向继续发挥政府、公司作用和鼓励促进农牧民自觉主动发展现代农牧业并重转变。

  　　（二）工业的发展急需科技支撑

 　　 准格尔旗“一煤独大”的产业格局，无论下多大力气，在最近几年内难以根本改变。即使经过努力，煤化工产业在短期内实现了跨越式发展，在整个工业经济中的比重大幅度提升，但也还是立足煤炭的发展。因此，煤炭始终是准格尔旗的优势，立足优势把煤炭及煤基化工做细做精做强，将是准格尔旗未来一个时期工业经济发展的主旋律。准格尔旗有必要从现在起，就确立工业由原煤炭生产为主导向以原煤为基础的煤后续加工业引领发展转变；财政用于研发和技改的投入，也应以此为主要投向。

  　　（三）文化产业的发展急需高端人才

  　　未来一个时期，准格尔旗既面对着开发文化资源、发展文化产业的现实要求，也承担着全面提高城乡居民素质的历史性任务。把文化产业摆上议事日程抓紧规划发展，实施城乡居民素质提高工程并全力推进，已成为准格尔旗调整产业结构、转变发展方式，统筹城乡发展、满足民生需求的重大战略举措。但文化产业发展所需要的各类人才特别是高端的文化研究、策划、创意、管理、培训人才奇缺，正严重制约着该旗文化资源的开发与要素组合。

  　　（四）发展的方向和路径急需拓展

  　　准格尔旗经济社会发展的统计数据表明，直到2010年，全旗商品、服务的出口与外商投资微乎其微（2009年出口总额仅为1000万美元，占GDP的0.13%；累计引进外资不到400万美元），对外文化技术交流几乎为零。另一方面，旗内两大工业园区的煤化工生产、浓盐水处理、节能减排和生产性服务业发展等又都需要从国外引进大量技术、装备和人才，而面向俄罗斯、蒙古国市场的食品、蔬菜、水果、饮料、服装等出口潜力巨大，迫切需要在全旗范围树立对外开放意识，培育和营造扩大对外合作交流、发展外向型经济的社会氛围与工作格局。

  　　四、新时期、新选择、新举措——准格尔旗转型发展的对策建议

 　　 （一）适度调整发展思路与产业重点

 　　 1.适度调整发展思路。紧紧围绕经济发展这个“第一要务”，以提高整体发展质量和追求宏观效益的最大化为目标，以增强发展的协调性和可持续性为方向，以强化干部的责任心和民众的创造力为基础，调整工作布局和着力点，调整财政支出结构和组合方式，在保持民生改善与生态建设水平稳步提高的基础上，着力解决居民素质不高、文化产业弱小、对外开放不足、科技创新不力、城区空间狭窄等主要问题，突出抓好项目引进与建设、现代农牧业方向与道路探索、发展动力和活力增强、领导发展的途径与方法拓展等工作。

 　　 2.准确把握产业重点。抓住自治区“十二五”期间大力发展煤化工的有利时机，在加快煤制油、煤制甲醇、煤制二甲醚扩能达产的同时，加紧引进几家煤制天然气、煤制乙二醇、煤制烯烃等大中型项目，着力引进一批精细化工、日用化工企业，为自治区煤基化工延长产业链、实现转型升级做出有效探索，为支柱产业的集群化发展提供经验。煤炭产业自身要立足短期内交通拥堵问题难以根本解决的现实，顺应国民经济清洁发展的大趋势，大力发展煤炭洗选、超纯煤等清洁化生产，较大幅度提高洁净煤在煤炭生产中的比例。呼应自治区大力发展非煤产业和生产性服务业的方针，依托高岭土、石灰石、粉煤灰、硅砂等资源，加快陶瓷产业园和粉煤灰提取氧化铝、多晶硅、铝硅钛等项目建设；加快物流园区、汽车服务区、金融服务区建设和文化旅游、商贸流通、交通运输等服务业发展，在构建多元产业体系方面率先取得突破。

  　　（二）坚持搞好两大既定工程

  　　1.继续实施民生改善工程。准格尔旗的民生改善工作，已进入高投入、大规模、全方位推进阶段。今后要在保持总体水平有所提高的基础上，找准薄弱环节，规划实施一批新的惠民工程。要继续做好旧城拆迁改造和安居工程建设。新建科技馆、会展中心、文体活动中心、老年活动中心等一批民生普惠项目，提升体育馆、图书馆、展览馆、老干部活动中心、青少年活动中心功能，提高其利用率。到2014年，在自治区率先进入全面推进城乡一体化阶段。

 　　 2.进一步搞好生态建设工程。落实生态建设三年规划任务，继续建设绿色生态城区和市政区、绿色生态移民区和矿区、绿色生态通道和绿色生态旅游区。继续实施“一矿一企治理一山一沟”，不折不扣地落实好生态绿化方案。着力推进矿区、生态恢复区和丘陵地区山杏、沙棘等生态经济林建设，积极发展碳汇林。要在保证生态建设资金足额到位，建设任务足量完成的前提下，设立生态科学研究和技术研发专项资金，在树种、草种选择和种植技术上下功夫、做文章、出成果，为提高全旗生态建设的成效和水平提供理论和技术支撑。

  　　（三）适时启动两项新的工程

  　　1.启动“文化产业发展工程”。发展文化产业，是国内外转型发展的主要方向。文化产业的发展，无论是国际还是国内均有非常成熟的做法和经验。准格尔旗文化产业虽然喊了多年，但还未真正起步。为此建议，适时启动为期五年的“文化产业发展工程”，即经过“十二五”，到2015年文化产业的增加值占到GDP的3%。2011年作为这一工程的启动之年，应在坚持“文化大讲堂”、“读书月”等行之有效做法的基础上，做好以下一系列基础性工作：由旗宣传和文化主管部门牵头，聘请旗内外专家组成调研组，开展以厘清文化资源类型与底数为目标的全旗文化资源大普查，以此为基础，委托资深机构或直接聘请区内外知名文化专家开展准格尔旗文化产业与文化事业发展研究，以明确文化资源开发的方向与文化产业发展的重点。为激发全社会的文化创造力和发挥本土文化人才（包括非物质文化遗产传承人）的创新、创意热情，推动文化发展，建议组织开展全旗性文化创意与文化作品（包括立足民族文化、民俗文化、历史文化、当代文化开发的文化产品等）大赛和漫瀚调歌手大赛，以此为基础，规划建设文化创业园，扶持发展10家以上文化公司；建立漫瀚调演出公司，倡导“走出准格尔，唱响漫瀚调”活动。紧紧围绕工业旅游（需建设观光廊道）、黄河文化、油松王，启动建设“伊泰煤制油-黑岱沟露天矿-黄河大峡谷-油松王”旅游精品线路。着手引进中高端文化人才（特别是文化产品创意与文化产业领军人才），以提升全旗的文化发展力。增加财政资金投入，以发挥政府在文化产业和文化事业发展中的主导作用。

 　　 2.启动“居民素质提高工程”。基于全旗上下对城乡居民素质远不适应于经济社会发展要求、急需提高的普遍共识，建议在2010年实施“素质提升工程”并取得一定经验的基础上，规划“十二五”期间实施“准格尔旗城乡居民素质提高工程”。

 　　 （四）着力完成两项奠基性工作

  　　1.在科技研发与创新方面奠基。科技是第一生产力。“大力推进科技进步与创新，为加快转变经济发展方式提供重要支撑”是自治区“十二五”的重大战略方针。近年来，伊泰集团与山西煤化院联合研发煤间接液化技术并落户准格尔旗，为启动全旗科技进步与创新工作提供了良好契机。经过多年的快速发展，准格尔旗也已初步具备了支持科技研发与创新的经济实力。今后一个阶段要遵循引进消化集成创新和自主创新相结合，集中力量技术攻关、重点突破与基础研究、路径探索相结合，前沿性关键技术自行研发与成熟技术、先进工艺的“拿来主义”相结合、政府主导与企业主体相结合原则，加快组建内蒙古大路煤化工研究院，引导扶持建立大路煤化工产学研基地；谋划与国家级科研机构合作共建高岭土、陶瓷等2个专门研究室，由农牧业局负责组建现代农业研究室。同时依托当地和周边地区极其丰富的煤炭、高岭土、砒砂岩、风积沙、硅石、萤石、石灰石等矿产资源和千万吨级甲醇、油气等原料优势，围绕新材料工业发展，组织召开两个大型会议：一是“煤化工产业发展高层论坛”，二是“内蒙古新型战略性产业——新材料工业发展研讨会”。年内还应着力培育确定5家科技型非煤示范企业、5家高科技现代农业企业。力求通过这些系统性工作，推动传统产业技术升级、新兴产业技术创新，推进科技资源共享、研发体系成型，然后再用4年时间，到2015年，建成我国西部地区自主创新能力和科技进步水平一流的旗县。

  　　2.在对外开放方面奠基。开放是要素引入、项目引进、市场开发、文化输入的必由之路，是发展力的主要来源之一。两年来准格尔旗在国内技术合作研发、项目合作建设等领域取得了长足进步。建议准格尔旗在总结国内合作经验，保持国内合作势头的基础上，全面审视研究全旗的对外开放工作和外向型经济发展问题。大力促成中芬数字低碳城项目建设，争取引进2家外资银行进入金融商务区。扶持发展地毯、花卉、陶瓷等出口企业并引导、帮助其开拓外销渠道。加强与二连浩特、满都拉、满洲里等口岸联系，为五家尧现代农业基地、薛家湾食品加工园和几家物流园区搭建商品、服务出口桥梁。尝试引进一批适合当地发展的出口型轻加工业企业。通过以上工作，为准格尔旗对外开放工作的正规化、常规化以及构建投资、内需、外贸协调拉动地区经济社会发展的格局奠基。

  　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者系内蒙古政府研究室综合处处长）