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2017年10月，中共中央召开了具有划时代意义的党的十九大，习近平总书记在大会上首次明确做出我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断，继而在当年的中央经济工作会议上做出系统论述，明确了推动高质量发展是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。
关于经济发展质量，从经济学意义看，在微观层面，主要是指产品和服务的质量、效益；在中观层面，主要指产业和区域发展质量、效益；在宏观层面，主要指国民经济整体质量和效率，通常可以用全要素生产率来衡量。从投入产出关系来看，高质量发展指的是投入少、产出多、效益好的发展。实现从高速增长到高质量发展转变要完成三个转型：
一是要从“数量追赶”转向“质量效益追赶”。改革开放后的经济发展是从短缺经济开始起步的，经济发展的主要任务就是填补“数量缺口”。现在很多领域都出现了产能过剩。转向高质量发展阶段，主要任务是填补“质量效益缺口”，增强发展的质量效益优势。要用高质量的产品和服务满足人民日益增长的美好生活需要。二是要从“规模扩张”转向“结构升级”。传统制造业大规模扩张的阶段基本结束了。未来产业发展主要不是靠规模扩张，而是产业价值链和产品附加值的提升，大力培育发展新产业、新动能、新增长极。要完成这个转型，就要推动要素在行业内、企业间的自由流动，实现要素的市场化配置，要打破限制要素自由流动和生产力发展的行政性垄断，这种再配置对体制机制改革环境提出了更高的要求。三是要从要素驱动转向创新驱动。要素的数量红利，无论劳动力、资源还是土地，都正在消失。现在面临的最大“瓶颈”是创新能力和高素质人力资本的不足，这与高速增长时期遇到的“电力瓶颈”“能源瓶颈”“交通瓶颈”是不同的。十九大报告提出要推动经济发展的“三大变革”，从根本上就是要突破创新能力和高素质人力资本的“瓶颈”，提高全要素生产率。
国际经验表明，一个国家要从中等收入阶段进入高收入阶段，关键在于实现经济发展从量的扩张到质的提高这一根本性转变。
在转向高质量发展过程中，鄂尔多斯市资源型经济具体面临着哪些主要问题，需要解决哪些突出矛盾和困难？
一、鄂尔多斯市高质量发展面临的主要问题和困难
鄂尔多斯市资源型经济在前十多年时间里快速增长，有目共睹，但是要清醒地认识到，这种依靠资源和要素低成本的粗放型、低效率、高速增长模式已经难以为继，必须要顺应形势，转向高质量发展，用高质量发展的方式方法解决存在的必须要解决的严重问题和困难。问题导向就是努力方向，找准问题，发现差距，才能更好地实现高质量发展。这些问题和困难，具体有如下几个方面：
（一）产业结构不合理，一煤独大，产业层次低、结构单一，非煤产业、非资源型产业、高新技术产业相对薄弱，是鄂尔多斯高质量发展面临的最大问题。习近平总书记早在2014年考察内蒙古时，就曾指出内蒙古产业结构“四多四少”的状况，即“传统产业多新兴产业少、低端产业多高端产业少、资源型产业多高附加值产业少、劳动密集型产业多资本科技密集型产业少”。这是内蒙古发展方式不合理的主要表现，也是当前内蒙古经济发展中诸多矛盾和困难的根源。总书记在参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时明确指出：内蒙古产业发展不能老盯着“羊、煤、土、气”，要下工夫培育非煤产业、非资源型产业、高新技术产业。习总书记的讲话完全符合鄂尔多斯产业结构的实际情况。
产业层次低、经济发展质量效益不高，许多产品是资源型初级产品，科技含量、附加值、市场占有率都低，市场竞争力不强。产业支撑能力不强，传统支柱产业仍处于价值链中低端，新兴产业尚未形成规模。
（二）创新能力不强，还有不少阻碍妨碍创新的旧观念和陈规陋习。一定程度上还依赖挖煤卖煤、挖土卖土的老套路。原始创新能力还不强，基础研究投入还不足，远低于沿海先进地区。鄂尔多斯创新资源集聚还不够，创新服务体系还不健全，创新的引领带动作用还不够强，创新效益还不明显，对创新规律研究不够，创新政策不多不力，鼓励和激发的创新环境还未完全形成。
高等教育发展水平、创新型人才总量与创新发展的需要不相适应。缺乏对人才重要性的认识，缺乏爱才用才之心、识才之道、容才之雅量。人才总量短缺明显，结构性短缺突出。懂经济、懂创新、善管理、会抓项目的干部比较少。现有人才潜力没有充分发挥，吸引人才、使用人才的政策力度不够。存在引才留才政策不优、创新创业环境不优以及政策碎片化、激励作用不充分、人才贡献率较低等问题。
2013年－2017年，全国服务业占GDP比重从45.3％上升到51.6％，上升了6.3个百分点，而同期鄂尔多斯服务业占GDP比重从37.6％达到42％，上升了4.4个百分点，比全国的上升幅度低了1.9个百分点。2017年服务业占GDP比重，鄂尔多斯比全国水平差9.6个百分点（51.6％减42％）。说明鄂尔多斯服务业发展速度低于全国平均水平，而且差距还在拉大。
（三）经济体制改革不到位。一些领域制度不完善不合理，相关领域不同程度地存在行政性垄断，资源配置的市场化程度不高，竞争不足，效率不高，导致经济增长内生动力不足，发展质量和效益不够高，一些企业特别是中小企业经营困难，非煤工业增加值率与发达地区相比有相当差距。实体经济发展压力大，盈利水平不高，生产经营成本偏高，劳动成本、融资成本、环境成本、制度性交易成本居高不下。企业税费负担较重。
由于体制约束不健全，地方国有企业的存在短期行为、低效率现象，僵尸企业难以淘汰，拖累、降低了区域经济的竞争力。对民营经济发展重视不够、支持不够，民营经济投资意愿下降，民间投资增势疲弱。
（四）新技术、新业态、新经济开发和培育滞后，经济转型升级压力大。传统资源型产业比重过高，制造业比重过低，战略性新兴产业刚刚起步，现代服务业发展水平不高。服务业仍以传统的交通、商贸、餐饮住宿等传统服务业为主。知识密集型服务业发展差距大，包括研发、设计、咨询、信息服务、金融等生产性服务业。民生和社会事业领域的短板尚待补齐，人民群众在就业、教育、文化、体育、医疗、安居、养老等方面还面临不少难题。2016年第三产业（服务业）占比41.85％，低于全区42.5％，更低于包头市的50.43％。2013年、2014年鄂尔多斯制造业增加值占地区生产总值10.38％、10.34％，2016年是9.27％，比2013年降低了1.11个百分点，说明鄂尔多斯制造业处于相对萎缩状态。2016年，鄂尔多斯市战略性新兴产业增加值122.8亿元，仅占地区生产总值2.78％；包头市工业战略新兴产业增加值248.36亿元，占该市地区生产总值6.42％，比包头市少了3.64个百分点，说明鄂尔多斯市工业战略新兴产业发展与包头市有比较大的差距。
（五）地区经济下行压力较大，政府债务超过合理水平，导致金融等领域风险隐患不断累积、不容忽视，存在“脱实向虚”问题。地方财政收支矛盾凸显，财政资金绩效管理工作滞后。政府预算编制粗放，政府预算收支科目按“类、款、项、目”四级划分，目前的财政预算只落实到“款”，重点项目才到“项”。财政透明度很不够，缺少公众通俗易懂的披露方式方法，信息披露的有效性有待提高。政府财政支出的经济效益、政策效应离理想状态还有较大距离，预算绩效管理中仍然存在突出问题。
鄂尔多斯市地区生产总值（GDP）2016年4417.9亿元，2017年3579.81亿元，下降了838.09亿元，下降18.97％。2017年上半年鄂尔多斯市地区生产总值（GDP）增幅4.7％，低于全自治区的4.9％，更低于全国的6.5％。
（六）城乡发展不平衡问题依然突出，农村牧区经济改革发展缓慢，农牧民增收乏力。生态环境虽然有一些改善，但是依然脆弱。
（七）地方政府治理能力与资源型经济高质量发展的需求还有很大差距。有些决策不科学、不规范，水平不高，或不切合本地实际，或违背市场经济规律。政府职能转变还不到位，政府工作存在不足，有些改革举措和政策落实不力。政府服务管理水平还不高，群众办事还不方便，一些政务服务没有实现跨区域、跨部门、跨层级协同办理。一些干部和公职人员精气神不足，干事创业热情有所减退，服务意识和法治意识不强、工作作风不实、担当精神不够、能力素质差，形式主义、官僚主义不同程度存在，不想为、不敢为、不作为、慢作为、不会为现象和腐败案件时有发生。这些都影响投资环境和营商环境优化。
鄂尔多斯要深入剖析问题的根源，切实采取有针对性的有力措施，认真加以解决。正如有识之士指出的：如果我们的发展方式涛声依旧，产业结构还是那张旧船票，就永远登不上高质量发展的巨轮。
二、鄂尔多斯市资源型经济高质量发展面临问题的深层成因分析
（一）经济发展长期依赖煤炭资源开发，长期“吃资源饭”，形成对资源型经济发展模式的路径依赖，惯性大，使一些人产生并固守“瘦死的骆驼比马大”的思维观念，患上了“荷兰病”，缺乏创新动力。国际上，把因资源而兴起，又因资源衰竭而陷入经济困境的经济状态，称为“荷兰病”。20世纪70年代，天然气出口大国荷兰由于能源价格高涨而从天然气出口中获得大量收入，这些收入大大推高了国家社会福利程度，导致劳动者薪水上涨，同时生产成本大幅攀升，造成工业产品的国际竞争力急速下滑，陷入经济恶化的困境。鄂尔多斯满足于“羊、煤、土、气”，津津乐道于：煤炭探明储量2100多亿吨，相当于全国的六分之一；天然气探明储量4.9多万亿立方米，相当于全国的三分之一。类似于“荷兰病”症状。
沉迷于“吃资源饭”的后果，就是主动调整经济结构、产业结构的积极性不够，创新措施不力。资源型经济地区需要更新一个发展观念：一个国家或地区的发展程度、富裕程度，最终由其技术和工业化水平所决定，核心是制造业水平及其与之配套的知识密集型服务业。
（二）改革意识淡漠、没有改革的紧迫感，市场化和法制化改革缓慢，没有使市场在资源配置中起决定性作用，基本上还是政府主导资源配置，地方政府的“越位”和“缺位”并存，导致社会经济资源发生错配，产生和积累风险。
一是在地方上的突出表现是，以地区生产总值为政绩导向，地方政府和国有企业不顾风险地盲目扩张，致使地方政府性债务严重突破警戒线，并且拖欠农民工工资和民营企业的账款。而且地方性政府债务信息并不完全透明，地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期，处于一种政府与非政府之间的模糊地带，更增加了风险性。地方政府和国有企业的加杠杆行为是高杠杆风险的源头所在。
二是行政垄断和地方保护主义的存在，导致营商环境不优，导致资源配置于低效部门，主要表现是一些地方国有企业市场竞争力不强，效率低下，效益不佳，浪费公共资源，拖累地方经济。营商环境就是生产力，就是竞争力。营商环境优化，关键靠改革。
三是税费负担重。根据世界银行的国际比较，中国企业的税费负担在主要经济体中高居第一位。高税费负担导致企业低利润，又加剧了企业无力偿还债务的风险！在特朗普减税之后，税费负担正在成为实体经济发展的巨大压力。社会强烈反映和要求，要加大对实体经济的减税降费力度和幅度。
（三）创新动力不足。中国是一个官本位社会，官本位与创新、创造从根本上来讲是格格不入的。“一朝权在手，便把令来行。”官本位思想浓厚，缺乏有效吸纳人才、资金、技术等创新要素的政策制度环境。鄂尔多斯市对创新发展、对高质量发展、对创新发展促进高质量发展的规律性研究不够、重视不够，政策制度创新力度不够，一些有关创新政策制度力度不够，导致经济内生力不足，地方经济下行力加大。政策制度创新滞后和政策制度缺失是发展滞后的根源。
不能再用旧办法旧思维来管理新技术、新产业、新业态、新模式、新经济。
鄂尔多斯市科技创新要素支撑也不力，2016年鄂尔多斯科技经费占GDP的比重为0.82％，全国水平为2.1％，低于全国水平1.28个百分点，仅相当于全国水平的39％。鄂尔多斯市高速发展十多年，至今还没有一个与发展相匹配的高水平的科学技术馆，这是很好的民心工程。
现在，我国产业在全球产业链、价值链中的地位总体上处在中低端，科技对经济增长的贡献率还不高，与发达国家相差二三十个百分点，源头创新不足，科技成果转化渠道不畅，不少关键技术依赖进口。鄂尔多斯更要加大科技进步的步伐。
（四）居民收入不高，城乡收入差距过大。历史经验表明，收入分配差距过大是经济危机的前兆。两次危机发生前的一个共同特点，是较少数的人占有较多的社会财富。所以，要加大脱贫攻坚力度。
（五）结构性矛盾突出，产业结构不优，影响经济发展质量和效益。以前经济高速增长的重要条件，是劳动力、土地、环境的低成本吸引了发达国家跨国公司将制造业转移到我国。现在，要素低成本的吸引力、驱动力明显减弱，正面临高中端制造业向发达国家回流、中低端制造业向成本更低的发展中国家转移的两头挤压。这也深刻影响着鄂尔多斯资源型产业结构的调整。
三、鄂尔多斯市资源型经济高质量发展的对策建议
鄂尔多斯市高质量发展要坚持问题导向，摈弃不适应高质量发展的固化的思维定式，突破过时的发展模式、摆脱传统的路径依赖。要有坐不住、等不起的紧迫感，要都有生于忧患、死于安乐的危机感，都要有勇于担当、造福人民的使命感。
习近平总书记2018年在参加全国人大广东代表团审议时强调：“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。如果不走创新驱动的道路，新旧动能不能顺利转换，中国就不能真正强大起来。强起来要靠创新，创新要靠人才。”美国著名社会思想家乔尔·科特金曾说，知识人群在哪里聚集，财富就在哪里聚集；哪里环境好，精英就在哪里聚集。大量事实表明，领先科技出现在哪里、高端人才流向哪里，发展的制高点和经济的竞争力就转向哪里。
（一）要真刀真枪地落实改革开放。苟利于民，不必法古；苟周于事，不必循俗。习近平指出：“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”这也是资源型经济转型升级、实现高质量发展的关键一招。推进高质量发展面临不少发展的瓶颈和制度的瓶颈，与体制改革不到位、制度不完善不合理等有关。经济增长动能能否顺利转换，决定未来的经济发展形势。要以优化体制机制为抓手，着力营造高质量发展环境，打造成本洼地、创新高地，开创高质量发展新境界，建设高水平创新型城市。
一要加大全面深化改革力度，通过供给侧结构性改革，消除制约高质量发展的瓶颈，构建适应高质量发展的制度环境，一方面加快建立资源与要素自由流动的体制机制，打破行政垄断，防止市场垄断，推动资源及要素在行业间、企业间的自由流动，实现资源及要素按市场化原则配置，另一方面增强政策制定的科学性，正确引导和激励要素与资源流向高质量部门和领域，提高资源配置的效率效能。完善使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制，真正实现让市场在资源配置中起决定性作用。
二要坚持用市场化法制化手段化解过剩产能、淘汰落后产能。推进国资国企改革，加大“僵尸企业”破产清算和重整力度，认真贯彻“僵尸企业”出清的有关政策。进一步降低企业税费负担，减轻市场主体非税负担。采取结构性措施降低过高的债务杠杆率。杜绝无效投资供给，提高投资有效性。
三要支持民营企业发展。坚持“两个毫不动摇”，坚持权利平等、机会平等、规则平等，全面落实支持非公有制经济发展的政策措施，认真解决民营企业反映的突出问题，坚决破除各种隐性壁垒。切实解决政府部门、国有企业拖欠民营企业账款、大型民企拖欠中小民企账款的问题，这是民企热切期望的好事。同时，加大对民营企业奖励力度，对进入自治区百强民营企业的，要给予不少于100万元的政府奖励。
四要全面提高政府效能，增强政府公信力和执行力。继续深化政府机构改革，建设服务型、诚信型、法治型政府。简政放权，建立责任清单、负面清单，进一步激发市场活力。围绕改善营商环境和解决群众办事难问题，深化“放管服”改革，优化营商环境，降低制度性交易成本。深入推进“互联网+政务服务”，使更多事项在网上办理，必须到现场办的要做到“只进一扇门”“最多跑一次”。要将监管寓于服务之中，政府和公务人员要当好“店小二”角色。既要做到“门好进”，又要做到“事好办、事快办”。不做少做政绩工程，多做民心工程。要实施严格公正的干部考核激励机制，对庸政懒政者要严肃问责。
（二）调整产业结构，打造现代产业新体系，全面提升地区经济发展质量和竞争力。要根据习总书记指出的“四多四少”症结问题，采取切实有力措施，积极调整产业结构，弥补产业短板，将整个增长的基调从数量扩张转向追求质量、效益。
要发展中国经济的短板产业，主要是高端制造业、战略性新兴产业、新兴信息产业与服务业。以高端制造业、战略性新兴产业、新兴信息产业以及服务业为代表的新经济是轻资产高产出产业，大力发展这些新经济不仅可以满足消费升级，同时可以在发展中降低高企的宏观杠杆率。要将最优秀的资源配置于发展新经济的领域。
要做强做优制造业，推动先进制造业发展，全面开展质量提升行动，开展制造业品质提升活动。要加快改造提升传统制造业，使新动能更快更好发展壮大。现在服务业是短缺的，金融、保险、旅游、咨询、教育、医疗等等，以及为市场体系建设和配套的服务业是短缺的，服务业的供给仍不适应人民生活的需要。加快发展现代服务业，发展智能产业，拓展智能生活，建设智慧社会。
要制定支持高端制造业、战略性新兴产业和服务业、特别是知识密集型服务业发展的有力政策，扭转制造业、战略性新兴产业和服务业发展缓慢状况，提高制造业、战略性新兴产业和服务业比重，推动资源型经济产业结构高级化。切实落实自治区有关促进新兴产业发展的政策措施。
（三）加大创新驱动发展战略实施力度，不断增强经济创新力和竞争力，再造鄂尔多斯创新发展新优势。抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。要站在新的历史方位，紧紧围绕高质量发展，克服官本位思想，倡导创新文化，强化创新引领，推动科技创新战略支撑，充分激发科技人员积极性，以更大力度、更实举措加快建设高水平创新型城市，打造具有标志性意义的创新高地，实现创新核心指标全区领先，引导草原名城向创新名城转变，把草原名城打造成具有影响力创新城市、创新名城，开创发展新境界。
一要把创新必须放在最突出的位置，形成激发创新活力的利益分配机制。要制定创新的激励政策，搭建创新平台，倡导创新文化，宽容失败，鼓励创新。要促进大众创业、万众创新上水平，把各类创新主体的潜能充分释放出来，跑出创新“加速度”。要抓紧修改废止有悖于激励创新的陈规旧章，砍掉有碍于释放创新活力的繁文缛节。不能满足于零星亮点，要系统构建创新的政策环境，探索资源型城市创新转型的样本。
抓紧设计“高质量发展”的政绩考核标准，激发各方主体“高质量发展”“创新发展”的活力。用制度创新解决发展面临的一系列突出矛盾和问题。以完善制度为保障，着力优化高质量发展制度供给。经济高质量发展需构建一个完整的制度体系来保障。
二要有针对性地制定实施一系列含金量较高、惠及面较广、激励作用较大且操作性较强的惠才政策。高质量发展需要高端人才。要坚持问题导向，着力破解制约人才发展的瓶颈，深化人才发展体制机制改革、全面激发人才创新创业活力。通过优化人才政策、服务环境，靠政策吸引人才，靠改革激活人才，靠培训提升人才，靠事业成就人才，构建全方位、全周期的人才服务生态体系，努力把人才培养好、留得住、有舞台、有发展、有归宿，让更多更好的人才来鄂尔多斯干事创业。要采取有力措施调动科技人员的积极性，推进科技创新。
三要重视发挥企业家的作用。明智的地方政府要更加重视发挥企业家的作用。“经济的真正动力阶层在于企业家，他们把新的思想、新的技术，通过新的组织形式和新的制度投入市场，并且不断地开拓市场，这样使得经济得以发展。”
（四）创新支出方式，全面实施预算绩效管理，提高财政支出绩效，提高预算公开度。财政政策要从控制总量型向促进结构调整型转变，要对供给侧结构性改革提供支持，注重解决结构性问题，促进地区经济结构调整优化。加大人力资本投资，加大对教育、科技、就业培训、医疗卫生等具有较强公益性领域的投入力度，加快流动人口享受居住地的公共服务，会增强经济长期增长的内生动力。
将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，全面提升财政资源配置效率和使用效益，推动高质量发展。
规范地方政府融资行为，严格控制新增债务，关偏门的同时抓紧开正门，防控财政金融风险，避免引发地方政府信用危机。支持企业通过债务重组、兼并重组等方式优化组合，化解“僵尸企业”困局。为防范出现“政府风险企业化，财政风险金融化”，地方政府可以考虑变卖国有资产偿还债务来缓解债务风险。
在美国大幅度减税的背景下，税收面临国际竞争的现实环境，财政扩张需要落实在减税降费上。地方政府也要采取措施减轻企业税费负担。
（五）支持金融提高服务实体经济能力。支持结构性去杠杆，去掉坏杠杆，留下好杠杆。支持金融机构扩展普惠金融业务，规范发展地方性中小金融机构，着力解决小微企业融资难、融资贵问题。
作者单位：鄂尔多斯市财政局
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