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内蒙古沿黄地区城市一体化发展是自治区落实国家黄河“几”字弯发展战略的一项重要任务。课题组从以下几个方面进行研究。 一、城市一体化发展相关研究综述 城市一体化的研究起源于区域一体化，西方学者对城市一体化的研究主要关注全球化、区域范围内大都市区域的组织结构、产业、文化、制度等因素，对具体区域的城镇化空间演化关注较少。国内学界对城市一体化的研究总体上还处在初级阶段。对城市一体化的本质机理或者发展规律缺乏足够认识，对中国经济发展不平衡条件下的区域性城市一体化发展的基础性、本源性研究开展的不多。纵观国内外学界对城市一体化发展的研究，主要观点如下。 城市一体化发展的理论。主要有区位理论、空间相互作用理论、区域分工协作理论和生态学理论。区位理论研究人类活动的空间选择以及空间内人类活动的组合，从农业土地利用、产业空间分布、中心地的空间秩序等角度研究城市空间组织形态。空间相互作用理论强调把空间上彼此分离的城市整合为具有一定结构和功能的有机体，并形成空间尺度不一的城市群区域。其分支理论有不平衡发展理论、增长极理论、中心—外围理论、点—轴发展理论等。区域分工协作理论认为通过合理的地域分工与资源配置，使地区之间、行业之间保持动态协调与自组织状态，进而形成高级有序的地区产业结构与空间结构。其分支理论有相对优势理论、要素禀赋理论和技术差距理论。生态学理论认为互利共生是物种之间互相有利的共居关系，区域城市内自然因素和人类活动因素能够实现真正意义上的综合，实现区域内土地利用、生产方式、生态条件、环境背景与社会方式之间的良性互动。 城市一体化发展的进程。距今四五千年，人类社会出现了城市，但直到产业革命以后，随着生产力的发展，商品经济的繁荣以及产业分工的深化，才开始形成城市地域系统。其演进历程大致可分为工业化初始的城镇区组阶段，工业化与城市化初期、中期的城市区组阶段，工业化与城市化中后期的网络化城市群发展阶段，工业化后期的城市地带形成发展阶段。从国内城市化发展的历史看，由于区位优势（沿海、港口、临江、口岸等）、政策优惠优势（改革开放先行、国家级新区、自由贸易区等）和产业集群优势的影响，一些城市实现了产业集聚、人口集聚、技术集聚，推动了经济快速发展，城市规模不断扩大，城市间经济紧密度不断增加，形成了不同发育程度的城市群。 城市一体化发展的模式。主要有市场驱动型，政府主导型与市场政府合力推动型。市场驱动型主要依赖市场和企业自发有序的力量推动了区域一体化。政府主导型主要依靠政府有效发挥作用，建立区域协调管理与合作机制，编制国土空间的利用规划，制定一体化发展的政策策略，建立区域内合理的利益补偿机制，加强交通基础设施等配套建设。市场政府合力推动型是指在城市一体化发展过程中，市场和政府发挥了双轮驱动的作用，二者缺一不可。 城市一体化发展的内涵。有学者认为城市圈的本质是经济圈，因此城市一体化主要指城市经济一体化，即相邻城市为谋求共同发展而在社会再生产的主要领域甚至各个方面，实行经济联合与共同调控，形成一个不受地域限制的产品、要素、劳动力及资本自由流动的统一区域，强调产权市场的一体化、商品市场的一体化、金融市场的一体化、人才市场的一体化和基础设施的一体化。有学者从城市空间组织形态的视角认为城市一体化应包括经济空间一体化、社会文化空间一体化、生态环境空间一体化、经济社会环境之间的有机耦合。还有学者通过对国内成熟城市群的实证分析，认为城市一体化应包含基础设施一体化、产业布局一体化、区域市场一体化、城乡建设一体化、环境保护与生态建设一体化。李克强总理强调指出，城市发展“六个一体化”包括市场一体化、产业布局一体化、基础设施一体化、生态文明一体化、公共服务一体化和城乡统筹一体化与城乡建设一体化。 城市一体化发展的措施。加强城市一体化的立法建设，减少制度壁垒，完善配套一系列的政策法规。成立城市一体化合作联盟，防止地方保护主义，通过系统化的发展战略与规划，促进各要素自由流动。建立区域内部协调机制、分工合作与有序竞争机制与空间管制机制，以经济利益为纽带整合圈内资源，发挥各城市的比较优势。充分利用市场机制的作用，让企业成为市场活动的主体，避免过分使用行政手段。 二、内蒙古沿黄地区城市一体化发展现状 课题组从有利条件、制约因素和关键变量3个方面展开研究。 有利条件包括： （一）区位优势 内蒙古沿黄7盟市坐镇黄河“几”字弯的中央，地处呼和浩特、西安、银川、太原四省会城市构成的四边形顶端，是黄河“几”字弯区域最耀眼的明珠。该区域北接蒙古，西出河西走廊，东通津京冀，南达西安，是一带一路重要通道和桥头堡、是节点城市和物流枢纽，周围还有石嘴山、银川、榆林、延安、大同、朔州等城市众星拱月，区位优势明显。 （二）资源优势 内蒙古沿黄7盟市是典型的资源富集区，拥有丰富的煤油气等能源资源。近年来依托能源化工、有色金属等产业的蓬勃发展，该区域成为我国西部重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，集中了全区75%以上的煤产量、75％的发电量、80％的炼钢和50％的有色金属产业。区域经济总量、地方财政收入、固定资产投资和社会消费品零售总额均占内蒙古的65%-70%，已成为内蒙古地区乃至黄河“几”字弯都市圈重要的经济增长极。 （三）龙头优势 区域内的呼、包、鄂三个中心城市是全区的领跑者，三地GDP位居全区前三位，总量占全区的53%，核心地位不言自明；乌兰察布是交通枢纽、物流枢纽，巴彦淖尔所在的河套灌区是全国三可大灌区之一，是全国粮食生产核心区之一，龙头引领和辐射带动能力较强。同时，呼包鄂城市群是黄河流域重要城市群，近年来，呼包鄂先行一步开始了协同发展、一体化发展的尝试，积累了一定的创新经验和制度成果，可为内蒙古沿黄地区城市一体化探索提供先行经验。 （四）政策优势 黄河流域生态保护和高质量发展、以及黄河“几”字弯都市圈协同发展的战略概念的提出，对内蒙古沿黄地区来说是一次难得的历史性机遇。加之《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》、《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等战略、意见的出台对内蒙古沿黄地区城市一体化有着鲜明的政策利好。 制约因素包括： （一）基础配套设施落后 内蒙古沿黄地区基础配套设施建设不及东部沿海和南方城市完善，主要体现在交通，包括公共交通、道路及轨道交通等方面。内蒙古沿黄地区内部联系的交通方式主要依赖公路及普通火车，高铁发展缓慢，目前仅开通了呼和浩特至北京一段高铁。尽管近年来中心城市先行一步，呼包鄂之间的交通有所改善，但1小时经济圈尚未形成，中心城市与城市群内部其他城市间的交通仍未有实质性的提升。 （二）空间分布高度离散 内蒙古沿黄7盟市国土面积占全区的44.3%，总人口占全区的50.06%。地大物博、地广人稀、人口少既是优势、也是劣势，特别给区域城市一体化会带来高度离散效应，使区域内产业作为一个整体气难凝、势难聚，难以高度集中和最大化集约，难以形成产业链集聚。同时会形成人才、资本、物流的高度分散，在产业竞争和招商引资中处于不利之位置。 （三）产业支撑带动不足 与长三角、津京冀等区域相比，内蒙古沿黄地区经济发展水平整体偏低，除呼包鄂外，其余4盟市GDP均不足1000亿、均值只有632.1亿，发展不平衡的特征显著凸显。与之相对应的是产业支撑不足，从产业与人口的匹配度R指数①来看，2018年仅鄂尔多斯和阿拉善两地一二三产业的R指数都大于1，一产、二产、三产R指数各小于1的盟市均有3个，二产和三产同时小于1的盟市有2个，说明区域产业支撑明显不足。 表1 2018年内蒙古沿黄7盟市的产业与人口匹配度（R指数）
（四）要素资源流动不畅 一是创新能力不足。科技发展水平总体不高，产学研一体化滞后，科研主体不活跃，科技投入长期不足。2018年内蒙古R&D经费只有129.2亿元，投入强度0.75%，位列全国26位，远低于全国2.19%的平均水平，甚至低于同处边疆民族地区的宁夏、云南、黑龙江等地。二是人才瓶颈凸显。受营商、市场、人居环境等局限，一方面本土培养走出的高端人才很少回当地发展，大多选择“黄鹤一去不复返”；另一方面招才引凤难度大，引回来又留不住，引进的人才因地方缺乏长远配套发展平台机制支撑，终究选择“孔雀东南飞”，“近者悦远者来”的格局远未形成。三是金融支撑不够。金融体系结构仍以传统银行、大型保险公司为主，现代金融培育不足，融资模式以各种信贷在内的间接融资为主，直接融资比例低，中小微企业融资难、贵问题尚未有效解决，金融配套服务实体经济发展脱节。 关键变量包括： （一）行政壁垒 行政壁垒和体制机制障碍是阻碍区域实现一体化发展的核心瓶颈与根源。各地只顾自身眼前利益和属地利益，不约而同在招商引资、土地出让、投资奖励等方面制定名目繁多的有利于自身经济的“土政策”，千方百计保护自己地盘上的产业、企业和市场利益，不断筑高行政区划的“土围墙”，致使各地被固化为一个个相对独立的市场区域主体，发展各自为政、污染相互输送，治理条块分割，地方“行政区划经济”的份量日益趋重。尽管区域内的呼包鄂、呼包鄂榆先行一步开始了区域协同发展，对应的盟市也出台了许多支持性政策，但很多政策文件过于宏观，缺乏配套实施细则和相应的跟进机制，呈现出一种“牵手容易落地难”的状态，协同发展规划很难实质性地推进。 （二）人口密度 人口少、人口密度过低是阻碍内蒙古沿黄地区巨大潜力持续迸发和高质量发展面临的潜在瓶颈。人是驱动经济社会发展的决定性因素，如果说对于能源化工等“两高一资”型制造业而言，人口因素还具有两面性——过少则产业面临人力不足，过多则产业存在挤出效应。对服务业等第三产业的蓬勃发展则完全有赖于人口的集聚和扩增。2018年武汉打响全国抢人大战第一枪以来，“人气不足”的内蒙古沿黄地区在抢人大战中并没有占得先机，近几年，区域内除呼包鄂三座中心城市人口基本还维持稳定外，其余的乌兰察布、巴彦淖尔、阿拉善都处于人口净流出状态。 （三）产业协同 鉴于极为类似的资源结构，内蒙古沿黄各盟市都将能源化工特别是煤化工作为转型发展重点方向，但因地区间缺乏统一规划，扎堆在煤制油、化肥、醇醚、烯烃等产品上布局，造成产业重复建设和同质化无序竞争。伴随着近两年能源产品价格的持续上涨，能源重化工行业进入“剩者红利”的新阶段，各地扩能增产热情也随之高涨，重新陷入拼投入、抢项目、扩规模的零和博弈泥潭。能不能形成协同发展共识，进而加强顶层设计，在产业整体布局规划、分工协作、配套政策等方面形成协同发展共识对内蒙古沿黄地区城市一体化至关重要。 三、内蒙古沿黄地区城市一体化发展路径 推进内蒙古沿黄地区城市一体化发展，要秉持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以协同发展为主线，以产业分工协作为重点，以交通设施对接为先导，以改革开放为动力，着力推进基础设施相连相通、产业发展互补互促、资源要素对接对流、公共服务共建共享和生态环境联防联控，积极探索一体化发展的新模式、新举措和新机制，着力形成规划同筹、交通同网、信息同享、就业同系、市场同体、产业同布、社会同建、旅游同线、环境同治、群众同富的一体化发展新格局，着力打造形成资源配置高效、经济活力强、具有较强竞争力和影响力的经济发展新增长极，世界级的多种能源综合绿色发展基地、中西部地区创新创业先行区，内陆地区双向开放新高地和国家生态文明建设示范区。 （一）产业联动互补 充分发挥地区比较优势，以市场为导向，以企业为主体，以共建产业合作平台和构建区域一体化产业链为重点，促进城市间产业协作配套，推进产业跨区域布局，鼓励企业跨区域重组联合，形成横向错位发展、纵向分工协作的产业分工协作体系。选取产业链长、相关产业多、带动性强、成长型、外向型的产业作为区域支柱产业和区域一体化产业，如装备制造业、农产品加工业、生物医药业、能源化工业、冶金、新材料、生态环保等产业作为内蒙古沿黄地区城市一体化的选择产业，延伸产业链和发展城际产业联系，推进区域产业合作，并逐渐带动其他产业的一体化发展。 （二）设施统一互联 以重大项目为抓手，充分发挥交通基础设施建设的先导作用，加快推进能源、水利、信息等基础设施建设，着力提升基础设施互联互通能力与现代化水平，共同建设布局合理、功能配套、安全高效的现代基础设施体系，着力夯实内蒙古沿黄地区城市一体化发展的现实基础。共同完善综合运输体系，统筹内蒙古沿黄城市一体化交通规划与建设，畅通内外通道、便捷高效的综合运输体系。协同增强能源保障能力，根据区域环境承载能力和环境保护要求，科学布局、统筹推进能源基地建设，完善能源供输网络，提升能源设施共建共享水平。着力推动水利工程共建，确保区域防洪安全、供水安全、生态安全和粮食生产需要，推进区域内黄河干流和主要支流水利设施共建，统筹水资源开发、利用、节约、保护及水害防治工作。统筹信息基础设施建设，统一规划、集约建设数字化、宽带化、智能化、综合化、一体化的信息设施，促进资源共享，做到通信同网同费。 （三）文化融合发展 立足内蒙古文化旅游资源优势，紧紧抓住文化大发展大繁荣的历史机遇，不断强化政策引导、资金支持、任务建设和人才保障等，整合文化旅游资源，推出文化旅游精品，打造文化旅游品牌，构建以文化提升旅游内涵、以旅游促进文化繁荣的良好局面，将内蒙古打造成为国内外知名的文化旅游目的地。坚持规划先行，合理布局，妥善处理文化旅游资源有效保护和合理开发的关系，深入挖掘地域的文化内涵，着力提升旅游业发展质量，实现文化产业和旅游产业相互促进、共同发展；坚持市场导向，政府推动，发挥市场机制在文化旅游产业发展中的积极作用，推进文化旅游产业的市场化进程，开发满足市场需求的文化旅游产品，为各类文化旅游市场主体搭建合作平台；坚持政府引导、企业主体、金融支持、市场运作、社会参与，进一步扩大文化旅游合作范围，深化合作领域；坚持项目带动，突出特色，以市场需求为导向，以重点项目为依托，以品牌引领为重点，深入挖掘内蒙古特色文化资源，建设一批重点文化旅游项目，打造一批特色文化旅游品牌，带动文化旅游产业发展。 （四）市场监管共治 突破行政区限制和体制障碍，全面清理阻碍生产要素和商品自由流动的各种不合理规定，统一市场规则，加快发展统一、开放的商品市场和要素市场。实行统一的市场准入制度，促进区域市场主体登记注册一体化。完善区域金融服务网络，支持地方金融机构互设分支机构，探索建立一体化的存取款体系、支付和资金结算体系。完善人才评价体系和就业管理服务网络，健全统一规范的劳动用工制度和就业信息跨区域共享的人力资源市场体系，实现各市互认培训和坚定结果，促进人力资源跨区域流动。建立互联互通的技术交易市场，实施统一的技术标准。打造信息平台，依法实现信用信息公开与共享。取消商品流通、市场准入等限制，推进商品、生产资料等市场一体化。鼓励建立区域性行业协会。 （五）生态治理协同 建立健全跨区域生态环保联动机制，编制实施内蒙古沿黄地区城市一体化环境发展总体规划，严格按照主体功能定位推进生态一体化建设，加强生态环境综合治理，推动区域绿色化发展，共建天蓝、地绿、水清的生态文明家园。加快生态环境建设，共建以黄河、乌梁素海、红碱淖尔、居延海、哈素海为重点，以山地、森林、湿地等生态系统为主题，以自然保护区、森林公园和风景名胜区为支点的生态保护屏障。加强跨区域生态工程建设，联合开展重点流域水污染治理，加强跨区域大气污染防治。提高资源利用水平，大力发展循环经济，倡导绿色低碳生活方式，共促区域绿色发展。建立区域生态环境保护合作机制，完善环境污染联防联治机制，建立区域生态不差那个机制，健全生态环境监测、信息沟通、联合执法、重大环境事件协调处理机制。 （六）国土空间整合 根据资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，按照“核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边”的原则，明确区域功能定位，规范空间开发秩序，促进人口、产业集中集聚发展，加快形成内蒙古沿黄地区城市一体化发展的新格局。根据内蒙古沿黄地区的自然条件和现状基础，结合国家主体功能区规划，突出重点，合理布局，构建形成以呼包鄂中心城区为核心，以沿黄沿线发展主轴、包海发展主轴为“两轴”，以巴彦淖尔为核心的国家绿色农畜产品圈、以鄂尔多斯为核心的国家绿色能源化工发展圈、以“乳都”呼和浩特为核心的国家优质乳产业示范圈、以包头稀土产业为核心的国家战略性新兴产业圈、以生态治理典型和知名景点为支撑的国家生态文化旅游圈，构建“三核两轴五圈”的网络化空间格局。 （负责人：奇海林；执笔：钱格祥、敖明、乌宁夫、韩云鹏、奇海林） |
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