鄂尔多斯市财政经济发展现状、问题及对策建议

        一、财政经济发展现状

        进入21世纪的十多年来，鄂尔多斯抢抓加入WTO、西部大开发、应对金融危机挑战等历史机遇，积极实施“科学发展、富民强市”和“城乡统筹、集约发展”的发展战略，积极转变经济发展方式和调整产业结构，财政经济总体上实现了快速发展。

        （一）总量指标快速增长

        地区生产总值、财政总收入、公共预算收入、公共预算支出、固定资产投资、社会消费品零售总额、城乡居民储蓄存款余额，从2002年，年均增长分别为22.7%、39.65%、39.28%、30.97%、40.97%、17.67%、28.66%。财政收入增速明显高于同期经济增长速度。2005年，财政收入在2004年基础上首次实现翻番，达到93.37亿元，财政支出完成65.27亿元，实现收入大于支出，结束了依靠国家补贴的“吃饭财政”的历史，开始为中央和自治区做贡献。鄂尔多斯市财政总收入、固定资产投资、地区生产总值分别从2006、2007、2010年开始居自治区各盟市之首。2013年地区生产总值、固定资产投资、地方财政总收入、公共财政预算收入4项总量指标仍保持各盟市首位（见表一）。

       （二）产业结构逐步优化

        1.产业结构调整是一个比较艰难而缓慢渐进的过程。经过十多年的努力，我市产业结构逐步优化（见表二）。

        2.我市大力发展煤炭行业，原煤产量由2002年的0.59万吨增长到2012年的6.39亿吨，年均增长26.87%，将煤炭资源转化为经济优势，有力地推动了经济快速发展。2012年煤炭行业增加值占地区生产总值达到34.75%。实施了煤矿技改、资源整合和企业兼并重组，地方煤矿数量由1900多座整合到267座，单井平均产能达到200万吨以上，机械化开采率达到90%以上，回采率达到75%以上；原煤年入洗能力为4.1亿吨，洗选率提高到了79%。

      （三）积极推动产业多元化发展。鄂尔多斯依托煤、转化煤，大力发展非资源型产业，促进产业延伸、循环、升级、多元发展，走高效、生态的转型之路。据有关资料显示，煤基清洁能源方面，目前建成煤制油产能124万吨、常规天然气产能270亿立方米，下一步还有神华煤制油第二、三条生产线、伊泰200万吨煤制油项目、5个总规模240亿立方米煤制气、3条输气管道建设等项目。煤化工方面，目前有煤制甲醇、煤制化肥、煤制乙二醇等项目，总产能达到732万吨，在建1000多万吨。电力方面，我市已建成总装机容量1462多万千瓦；重点通过发展绿色电力推动产业升级，全市所有火电厂都配备了除尘设施，正在建设脱硝设施，基本实现达标排放；风电、光电、水电、生物质电等可再生能源门类齐全，已建成装机105万千瓦；积极推进粉煤灰提取氧化铝，酸法、碱法、铵法等中试顺利展开。新兴产业方面，重点发展装备制造业，引进了奇瑞、华泰、精工、久和、中煤、锦化机等汽车、风机、煤机、化机制造企业50多家。依托传统煤化工产能，大力发展PVC、PVA及其下游产业。积极引进光伏制造、液晶器材、云计算等产业，京东方液晶玻璃基板、富士康液晶显示器/精密仪器制造等已投产；云计算产业园区正在抓紧建设，已有多个项目入园。2012年制造业和电力、燃气及水的生产供应的增加值占全市地区生产总值分别为10.38%和3.61%。

      （四）城镇化建设突飞猛进。随着地方财政实力的逐步增强，我市多渠道筹措建设资金，不断加大对民生、基础设施、社会事业等方面的投入，推进了教育、文化、卫生等社会公益性设施建设，建设了一大批公路、电力、通讯以及农田水利等基础设施。建成了康巴什新区，18个工业园区基础设施建设初具规模，各旗区城区面积不断扩大，全市建成区面积250.21平方公里。至2013年底，全市高等级公路达到658公里，铁路通车里程达到1280公里，鄂尔多斯机场全年营运航线38条、通航城市41个。极大地改善了地区发展环境，为全市经济社会发展奠定了坚实基础。

        二、存在问题及原因分析

        进入2012年，由于内外因素的影响，我市财政指标增速急剧回落。2013年经济下行压力持续加大，经济增长由2012年的13%降到9.6%，由两位数增幅回落到个位数增幅；2013年国税、地税、财政三部门收入占总收入的比重为48∶40.7∶11.3，与2012年的50.9∶41.8∶7.3相比，非税收入所占比重提高了4个百分点。2014年上半年，地区生产总值同比增长7.8%，财政总收入、公共预算收入分别同比降低31.8%、7.8%；其他主要指标增幅相应收窄。外部环境和内部因素两方面造成了鄂尔多斯财政经济的持续下行。

        鄂尔多斯十多年的快速发展取得了骄人的成绩，但也积累了不可忽视的矛盾和问题，主要是以GDP政绩观为导向的、粗放的经济发展方式。具体表现为：

        1.一煤独大的产业结构。2012年工业占经济总量比重为53.9%，其中，采矿业占35.13%，制造业仅占10.5%。采矿业中，煤炭行业完成增加值占工业增加值的64.47%，占地区生产总值达到34.75%。鄂尔多斯经济快速发展很大程度上依靠煤炭采掘及其运销。随着经济发展中能源需求结构新的变化，对煤炭的需求大幅下降，煤炭行业出现了价量齐跌的现象，对地方财政经济增长的支撑明显减弱，煤炭产能出现过剩。

        2.城镇化快速发展，非煤工业发展相对缓慢。城镇基础设施和公共设施建设突飞猛进，同时房地产业畸形发展。2008-2011年，房地产业投资以平均30%以上的速度增长。2013年非煤工业增加值仅占地区生产总值比例为19.18%，表明原料型资源型产品拉动仍然明显。从鄂尔多斯曾经提出的“三化”互动发展来看，工业化和农牧业产业化明显滞后于城镇化。数据表明，煤炭资源产业和房地产业的扩张性发展，对加工制造业产生了一定程度的“挤出效应”。

        3.存在政府性债务、民间借贷、房地产等突出矛盾问题，需要在转型发展中予以逐步化解。经过市、旗区两级的努力，2012年全市化解政府债务346.6亿元，2013年化解305.1亿元，截至2013年底全市政府性债务余额921.1亿元，其中：政府负有偿还责任的债务753.3亿元，政府负有担保责任的债务125.3亿元，政府可能承担一定救助责任的债务42.5亿元。

        政府性债务还本付息负担压力大，工程款拖欠严重。房地产资金链断裂，民间借贷泡沫破裂，巨额资金积压在半拉子工程、烂尾楼之中，许多人深受其害。GDP增长实现了，财富被冻结了。表明资源配置存在结构性错配，造成闲置和浪费，社会资金周转出现梗阻、不能顺畅循环，严重抑制了进一步发展的活力因素。

        4.随着经济下行压力的加大，鄂尔多斯财政面临着可用财力下降、财政收入质量不高、专项资金兑付不力、刚性支出因素多、化解政府债务压力大、资金使用效益和预算编制及执行能力有待提高等问题，导致收支矛盾突出，财政调控和保障能力降低。以旧的高投入、高耗费、高增长的粗放发展方式推动鄂尔多斯财政经济进一步发展，显然是难以为继了。

        三、推动财政经济进一步发展的对策建议

        首先要全面深化改革，关键是实施政府改革转型。一是树立正确的政绩观，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况，力求避免决策的失误。二是深化行政审批制度改革，政府由主导资源配置型向公共服务型转变，简政放权，切实取消和下放审批权，最大限度减少政府对微观事务的管理，让市场在资源配置中起决定性作用，充分释放发展活力。要以“法无授权不可为”的法治理念为指导，制定政府权力清单，谨守政府权力边界，应该交给市场的交给市场，应该交给社会的交给社会，应该取消的坚决取消，做到不越位、不错位、不缺位。三是创新政府服务方式，为市场有效运行建立一个好的制度环境，提供市场无法提供的公共产品，做到活而不乱、活而有序。要以“法无禁止即可为”的法治理念为指导，推行负面清单管理模式，最大限度激活市场主体活力，强化事中事后监管。要以“法定责任必须为”的法治理念为指导，编制责任清单，确保政府及部门主动放掉该放的权，管好该管的事，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。权力清单、负面清单、责任清单要在政府官网上公开，主动接受公众的监督和回应公众关切。

        第二，只有科学、协调、可持续的发展才是硬道理。鄂尔多斯要走一条产业结构合理、质量效益好、持续稳健增长、人民生活水平同步提高的科学发展之路。一是以市场为导向、发挥资源、区位、人才、技术等要素禀赋的比较优势，大力发展农畜产品加工深加工、旅游文化、煤化工、清洁能源等地方特色优势产业，促进产业结构合理化，推进支柱产业多元化。二是利用先进适用技术和信息技术改造传统产业，实施品牌战略，不断增强创新动力、提高创新能力，推动战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业健康发展，延伸加工链产业链，打破“资源诅咒”，用高市场占有率、高附加值、高科技含量的产品提升产业核心竞争力和经济效益。三是打破所有制界限，推动大中小微企业协调发展。实施中小企业成长工程，切实落实支持小微企业发展的各项政策措施，支持小微企业特别是科技型小微企业发展，增强创新活力和吸纳就业能力。四是努力做大经济蛋糕的同时，合理切分蛋糕，调动职工、企业的积极性，形成产业发展和生活水平同步提高的良性循环。五是建立产业发展引导基金，同时创新资金分配方式，引入竞争性分配方式，公开操作，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，抵消资源型产业对加工制造产业的挤出效应，引导促进产业的结构优化和转型升级。

        第三，贯彻执行新《预算法》，落实财税体制改革。通过新一轮财税体制改革，建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。一是要实施全面规范、公开透明的预决算制度，细化预决算编制，给公众一本“明白账”。二是推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度，提高财政资金使用效益。三是进一步推进和落实税制改革举措，如，煤炭资源税从价计征，加快推进营业税改增值税实施范围，调整消费税等，创新税收征管体制机制，为地方经济不断注入新活力。四是合理调整并明确各级政府的事权与支出责任，充分激发和调动各级地方政府科学健康发展的积极性，不断提高人民群众生活水平。五是落实和融合各项财税改革举措，形成依法理财、阳光高效、互相制约、科学规范的财政运行机制，提高财政资金使用效能，切实有效地服务于民生改善和经济社会发展。

        第四，结合全面深化改革的机遇，认真贯彻执行《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件精神，加强地方政府性债务管理，着力解决粗放发展方式下遗留的巨额政府债务问题。一是通过建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，建立债务风险预警机制、应急处置机制、对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制、强化金融机构等债权人约束，加强债务的控制和规范管理，抑制地方性债务的疯狂增长，把债务总规模控制在合理水平。二是采取纳入预算管理、发行地方政府债券置换降低利息、依法注入优质资产、处置政府资产、依法履行协议约定等方式，对存量债务偿债责任作出妥善安排。一方面要尽可能多地安排预算资金化解债务；另一方面要清理梳理国有资产资源、国有股权，用国有资产资源、国有股权转让收入偿还政府债务，或结合混合所有制改革，以转让国有股权抵偿政府债务，既化解政府债务，又向非公经济释放活力，也推动了改革。三是在妥善安排融资性债务还本付息的同时，要注重工程欠款类债务的化解，优先偿付农民工、一线施工人员薪资。四是统筹协调，通过化解政府性债务促进债务链条的开解，最大限度地带动民间借贷、房地产问题的解决。五是加强地方政府性债务统计报告工作，要做到全面如实、不重不漏，确保债务统计数据的真实性、完整性，在政府官网设专栏按季度向社会公布，接受公众监督，以管理和化解债务的实效引导舆论，以公开化债推动公平化债，取信于民。

        作者单位：鄂尔多斯市财政局