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【内容提要】 元朝前期，蒙古统治者在统一国家后，深知江山的来之不易、贪官污吏的祸国殃民及被统治者的力量，也曾进行了一系列的廉政建设，取得了一定的成效，对我们当今的反腐倡廉建设有着许多可借鉴意义。 【关键词】 元朝 廉政监察 重典治吏 考核 民生
元朝是蒙古统治者建立的封建王朝。1206年，成吉思汗统一了漠北，建立大蒙古国，1227年灭亡西夏，1234年灭亡金国，完成了北方的大统一。忽必烈至元八年（公元1271年）建立元朝，但元朝在历史上只存在了97年。长期以来，吏治腐败，财政破产，军备废弛，因此才国祚不永。其实，这是误解或者说认识不全面。元代统治者为了江山能亿万斯年地传下去，也曾进行过廉政建设，对当今我们进行的廉政制度建设有一定的借鉴意义。 一、蒙古国建立初期廉政机制的初探 蒙古国建立以后并无完整的法律，成吉思汗在位期间，以蒙古人的习惯法为基础，同时不断增补，记录成册，最后形成内容广泛、全体国民无不遵守的法令和规范——大札撒令。随着统治地区的不断扩大和情况的变化，官吏贪暴横行之风，富豪任意兼并土地，地痞流氓杀人越货等现象十分严重，甚至有人提出“汉人无补于国，可悉空其人以为牧地”等荒谬主张，肆意破坏农田，屠杀百姓。当时，蒙古国初期有名的耶律楚材建议窝阔台颁行《便宜一十八事》，规定州郡应当设置长吏管理百姓，设万户（由蒙古人担任的万户长）管理军队，使他们势均力敌，不相统摄，以便遏阻地方上的骄横之气。中原地区是财富所出之地，应当存恤那里的百姓，州县官吏不奉大汗之命擅自科差百姓者治罪，借贷官物进行贸易者也要治罪。蒙古人、回鹘人、河西人种地不纳税者处死，监主自盗官物者也要处死。犯有死罪者，必须申报批准才可行刑。制定初步法令，反对改汉地为牧场；建立赋税制度，设置燕京等处十路征收课税所。积极恢复文治，逐步实施“以儒治国”的方案，提拔重用儒臣；实行封建赋税制度；反对屠杀生命，保护百姓生命；禁止掠民为驱，实行编户制度；反对扑买课税，禁止以权谋私；为兴利除弊，制止横行一时羊羔儿里（高利贷），并规定今后不论借债多久，利息只能是债本的一倍，不得再增。上述这些廉政举措，有效地抑制了官吏枉法、豪强兼并，对安定社会秩序发挥了很大的作用。 二、元朝在廉政监察制度上的创新 中国封建社会较为完整的监察法规是在元代制定的。元朝统治者为了发挥监察机关的作用，使监察活动法制化，采取条例的形式，对监察机构的职能，监察机构与国家其他行政机构的关系，监察机构内部的关系，监察机构官员的纪律等方面，作了具体规定。而在元朝以前，地方从未建立过正规的监察机构。元朝不但在地方建立了正规的监察机构，从中央到地方还自成独立的监察系统，分属行御史台和诸道肃政廉访司。御史台和中书省、枢密院三足鼎立，这样御史台的地位提高了，有权弹劾中书省、枢密院、制国用使司等内外百官奸邪非违，肃清风俗，刷磨诸司案牍并监察祭祀及出使之事。元世祖曾形象地将御史台比作他的御医，是医治中书省（左手，总政务）和枢密院（右手，秉兵柄）“两手”的，不仅监察官员多，而且品级也高于历朝。元朝在《设立宪台格例》中的确规定，中书省、枢密院“凡有奏禀公事，与御史台一同闻奏。尤其是中书省有关重大政事的上奏，必须有御史大夫副署丞相的奏章才能生效”。御史台在中枢机关地位及其职权的确定，有效地保证了其监察活动的开展。 元朝还十分注重对廉政监察肃政廉访司的监督管理，肃政廉访司既是“守法之司”，又是“纪纲之司”。这就首先要宪司的官吏必须以身作则，才能使监察发挥有效的作用。为此，元朝对肃政廉访司官吏的考核、奖惩、出巡等方面，作出了一系列具体的规定：定期遣官考核，世祖时规定，每年年终由御史台“考其功效”，最显著的考核标准是“能使官吏廉勤，不敢犯法；凡事办集，不敢扰民；非因天灾流行，百姓安业，则为称职；其有习弊不改，败事扰民，苛细生事，阎于大体”者为不称职。“宪司失于绳纠，不胜职任者，从御史台奏代”。 规定廉访司官“非奉朝命，不得擅自离职”；若以“地远职卑受任不赴者，台宪勿复用”；不得擅自增设官吏编制，不得“安置各部门下私己之人”；“非公厅不得接受词状”；“不得与各路府州县应管公事官吏人等私同宴饮”；不得以节日等为由，“受诸人礼物，违者以赃论”；在任期间，“不得拜亲眷”，更不得“受人献贺财物，如违以赃论”。廉访司官所举之任官“如果称职，举官优先旌擢”。若犯赃私纳贿“将元举的官黜退，风宪再不录用”。“所保不当，罪及保官”。 这些对肃政廉访司的规定，对于加强监察官员廉洁自律意识，防止其以权谋私、滥用职权提供了制度保障，树立了监察机关的廉洁和权威。 三、重典治吏，严厉惩处腐败 元朝重典治吏方面也可圈可点，《元典章·刑部八·取受》云：“诸牧民官不先洁己，何以治人？”元朝厉行整顿吏治，约束权贵。例如，成宗刚即位不久便下诏各道廉访司及时追查转运司官员欺隐奸诈的案子，以防止管财政的官员贪污中饱。要求中书省臣约束属宫官，凡对公事敷衍塞责者处以笞刑。元贞元年（1295年）七月，下诏告诫全体官吏，有再犯贪赃之罪者，罪加二等，从重处理。不久，又将对贪赃罪的处理改为罪加三等。十二月，下诏禁止诸王擅自干预地方行政。同时，“诸官吏在任，与亲戚故旧及礼迎追往之人追往者听，余并禁之”。大德六年（1302年），江南朱清等贪污贿赂案被揭发出来，牵连了一大批官员，促使成宗再一次下决心查处贪污官员。当年仅七道奉使宣抚官查处罢免的贪官污吏就有18473人之多，查出赃款15865锭，审理冤案5176件。大德八年（1304年），成宗下令天下官员体恤民情，减省刑罚，免除灾民差税一至三年不等。鉴于江南佃户田租过重，在过去减过十分之三的基础上再减十分之二，且永为定例。同时开放山场、河泊，任民采捕。 为重点治吏，元成宗制定严禁官吏收受贿赂的专门法令——官吏受赇条格。后又在原赃罪的基础上，制定了《赃罪条例十二章》作为处理官吏犯赃罪的基本规范，其中包括枉法五章，不枉法七章等，对各种职务的赃罪都作了明确规定。元成宗诏曰：“今后因事受财，依例断罪外，枉法赃者，即不叙用；不枉法赃者，须殿三年方听告叙。再犯，终身不叙。”元朝的廉政制度不是摆设，“诸职官到任，辄受所部挚见仪物，比受赃减等论”。 元朝慎重地选择官吏，尤其要慎重地选择直接治理民众的府、州、县长官；重新修订律令，严明赏罚；裁减多余的官吏，精简机构；减省烦琐的条文，改革不合理的制度，以提高办事效率。在对待周围邻国关系上，不要斤斤计较于要求别人朝贡，甚至为此动武，应该以恩德招抵远方之人。 四、禁止官吏侵渔百姓，纠察不正之风 各级官吏如果不能廉洁自守，就可能依仗鱼肉百姓，至元元年（公元1264年）规定，“诸官员颁降俸禄之后，不得循习受纳馈献”。平宋以后，有些官员热衷于经商牟利，依仗权势，干扰市场价格，通过行政手段低价购进，高价售出，从中渔利，还放高利贷，每两银子利息高达五分或一倍以上。如无钱还债，除已纳利钱外，再倒换契约，累算利钱，到期未还债，以人口抵账。借债利息规定为三分，若有违犯，许人陈告，如果属实，将多取利息归还借钱人，本利没官，犯人治罪，有力减轻了百姓的痛苦。 地方官员的职责是保境安民，但有不少人玩忽职守，办事不力，元世祖下令“诸管军官职党镇守，其要盗贼不生，官民官职当抚治，其要安静不扰，今后行省行院，凡于所属，若管民官抚治不到，已致百姓逃亡，管军官镇守不严，以致盗贼滋盛，即须审其由，以理究治”。为了杜绝扰民，还规定军人、到任官员办理公务，须到官房住宿，无官房者付钱借宿，如果求仕官员大摆宴席请客或私底请托酬谢摆宴，那就与贿赂无异，如违当该官吏及求仕人员一体究治。元朝僧人以修建寺院为名，拿着诸王指令扰民，元成宗下令禁止，地方官员请求拨出百姓专户用于采割水晶，成宗说：“不劳民则可，否则勿采。”他还多次下诏，仲春之后，正是农民耕耘之时，有司不得无事烦扰，或有小罪，即时疏决，勿禁系以妨农时。这些具体细致的规定，是官员从政兢兢业业，不敢渎职扰民，一定程度上刹住官吏横行的不正之风。 五、注重选贤任能，严把考核官吏关 成吉思汗礼贤下士，推诚待人，能“赐人以裘马”不记前仇，最显著的是在破格用人方面值得我们学习。他曾说“智勇兼备者，使人典兵”，“活泼跷捷者，使之看守辎重，愚钝之人则付之于鞭，使之看守牲畜”。他要求，“什人之长尽责者去之，即于此什人中选择为长”；“能治家者即能治国，能辖十人者即能辖千人万人，能理己事即能理国事为国御敌”。这样就取消了各级将领的等级、民族界限，为破格提拔人才提供了理论依据。这种不问出身、不问等级资历，只看实际才能的用人路线，注重从基层选拔人才，打破了旧贵族根据出身和族望的用人路线，打破了各部贵族对政治的垄断，把那些原来不被注视或贵族看不起的下层人物提拔为文臣武将，用封官授职的官僚制度代替各部贵族的分部而治，大大的扩大了选才范围，从而培养了一大批被埋没的人才，出现了人才辈出的大好局面。 成吉思汗还有一个高明的本领就是知人善用，统御之道，恩威并施，恰到好处。他爱护部下，体贴入微。不姑息部下，重视纪律，言出法随，决不宽贷。虚怀若谷，接纳美言者尤多。不忘将士的功勋，十分注意以功行赏，因公授职。他建国后大封功臣，对许多功臣都一一列举出他们的功劳，根据他们的功劳和贡献大小，给予适当的官职。 吏治好坏，直接关系着政权是否稳固，尤其下层官吏表现如何，对百姓影响更大。早在中统年间，忽必烈就指出，县尹品秩虽低，但关乎着百姓休戚，如任用非人，则朝廷恩泽不能下及，民情不能上达，因而必须选择廉洁之人担任。政府规定了官吏升迁的五条标准：户口增、田野辟、词讼简、盗贼息、赋役均。五条都具备的人为上选，其中三项作出了成绩的为中选，五件事一件也未办好者黜出不用。至元九年又一次规定：五事成者为上，于应得品级上升一等；三事有成者为中选，依常例迁转；五事俱不备者降一级使用。又定出内外官以三年为考，满任者迁叙，未满者不许超迁的规定，即内外官员做官要满三年方许升迁。 元朝十分重视台官的选用，“擢官必自圣裁，取人必忠纯体国以成笃厚之政”。元朝开创了台谏合一的先例，不再专设谏官，其谏职由宪台官、监察御史兼而行之。在至元五年立御史台时，忽必烈曾明确指出，台官“职在直言，朕为汝君，苟所行未善，亦当极谏，况百官乎”。监察御史姚天福认为：“监察责当言路，有犯无隐”。御史中丞崔或言：“臣以为台官皆当建言，庶于国家有补。”因此在忽必烈时，台官和监察御史对自身的职责是很明确的，正如监察御史陈思济所说：“御史，言官也。” 本地人在本地做官，流弊甚多，元成祖规定：今后斟酌地理远近，回避原籍诠注。后来又重申：迁转官员自己地面里休做官者道来……别个田地里迁转啊，百姓每也得济有也者。 六、元朝的重农惠民措施 从窝阔台统治时起，在耶律楚材的帮助下，开始对农业生产重视起来，颁布了《劝农诏书》使中原百姓安心务农。忽必烈是一个很有作为的蒙古族统治者，他深悉只有保持中原地区原有的政治制度，才能成为统治全中国的皇帝，只有恢复和发展农业生产，才能安定社会秩序。他即位不久，就在诏书中说：“国家以人民为本，人民以衣食为本，衣食以农桑为本”，并采取了一系列恢复和发展农业生产的措施。 （一）在中央和地方设置劝农官和劝农机构，建立相应的官员考核制度 中统元年（1260年）置十路宣抚司，命各路宣抚使选择通晓农事者担任各地劝农官，以监督和指导农业生产。次年设劝农司，以姚枢为大司农，陈邃等8名精于农事的官员为劝农使，分道考察各地农业生产状况。推行迁转法，迁调各处官员，进一步把“户口增，田野辟”作为地方官考课五事中为首的两项标准。司农司“专掌农桑水利”，并负责考核各地管民长官，考核结果作为管民长官升迁或降黜的依据。司农司还奉命搜求古今农书，删繁摘要，结合实际，编成《农桑辑要》，颁行全国，指导各地农业生产。 （二）保护农田，禁止把农田占为牧场 忽必烈以前，蒙古军将广占农田，“不耕不稼，谓之草场，专放孳畜”。而大军所经过的官路，一里以内都作为营盘牧地，提供军马刍牧。忽必烈即位后，禁止占用民田，并派人清理被攘夺为牧场的农田，按籍“悉归于民”或“听民耕垦”。这些措施虽未杜绝蒙古军将改农田为牧地的现象，但无疑对“变农为牧、以牧伤农”起到抑制作用。忽必烈还三令五申禁止“抑良为奴”，至元八年（1271年）颁布《户口条画》，对户籍进行大规模的清理，根据壬子籍册，将被贵族势家强占为驱口的农民按籍析出，编籍为民。 （三）招集农民开垦荒地，兴办屯田 中统二年元朝颁布“流民复业者免税一年、次年减半”的命令。后又颁布优惠政策，“凡有开荒作熟地土，限五年依例科差”，栽种桑树放宽到八年，瓜果放宽到十五年，“若有勤务农桑及开到荒地之人，本处官吏并不得添加差发”。元朝还用法令的形式将荒闲土地规定为国家所有，允许农民自由开垦。其诏书称，“凡是荒田，俱是在官之数，听其再开”；“凡荒闲之地，悉以付民，先给贫者，次及余户”。土地虽为国有，但百姓只要有剩余劳力，均可开垦。又规定“听民自实两淮荒地，免税三年”，并承认农民对新开荒地的所有权。 （四）兴修水利 元朝前期，统治者对兴修水利是很重视的。著名的天文学家郭守敬是以为水利工程家，他主持过都水监工作，曾在宁夏地区修复过唐来、汉延等大小80多条河渠，使9万余顷田重新得到灌溉。元朝最大的水利工程是凿通南北大运河，这条运河的开通，对于南北交流，漕运的发展、农田的灌溉起到了很大的作用。 元朝前期的这些重农措施，总的来说，对农业的恢复和发展是很有利的。
参考文献 1.《成吉思汗传》，朱耀廷著 2.《在元朝为官》，刘英团著 3.《论元代的廉政措施》，平顶山师专学报，任崇岳著 4.《中国历史文化大讲堂：元朝史话》，邱树森著
作者单位：准旗质量技术监督局 |
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