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前 言
黄河流域是中华文明的发祥地，是五千年华夏文明的根源所在，被誉为中华民族的“母亲河”，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。习近平总书记高度重视黄河流域生态保护和高质量发展，多次亲赴黄河视察，发表重要讲话、作出重要批示。2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出加强黄河流域生态保护，推动黄河流域高质量发展，保障黄河长治久安，推进水资源节约集约利用，保护传承弘扬黄河文化的主要战略目标任务[1]。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，黄河流域生态保护和高质量发展是我国实施区域重大战略、推动区域协调发展的重大战略举措。2020年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，强调黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。 2020年10月5日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，为黄河流域生态保护和高质量发展指明了方向，提供了根本遵循。内蒙古作为黄河中上游重点省区之一，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展，既是内蒙古在全国发展大局中必须承担好的政治责任，也是自身发展的迫切需要和重大机遇，对内蒙古走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子具有重要意义。
为深入贯彻习近平总书记重要讲话，重要指示精神，细化落实《规划纲要》确定的目标任务，为深入贯彻习近平总书记重要指示批示精神，推动党中央关于黄河流域生态保护和高质量发展重大决策部署落到实处、见到实效，自治区党委和政府紧扣习近平总书记为内蒙古确定的“两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”的战略定位，2022年2月23日，自治区党委和政府制定了《内蒙古自治区黄河流域生态保护和高质量发展规划》，明确了当前和今后一个时期推进黄河流域生态保护和高质量发展的目标任务、政策举措和工程项目，为自治区落实好这一重大国家战略提供了有力支撑[2]。
一、内蒙古沿黄地区生态功能和地位极其重要
习近平总书记参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时指出，黄河流经内蒙古800多公里，沿黄地区资源条件、基础设施、产业基础相对较好，要统筹谋划发展。内蒙古以习近平生态文明思想为指导，坚定不移走生态优先、绿色发展的高质量发展道路，以维护黄河生态安全、维持黄河健康生命为目标，把黄河流域生态保护和高质量发展摆在重要位置，把生态保护全方位融入黄河流域高质量发展中，正确处理发展和保护的关系，实现在高质量发展中推进高水平保护，在高水平保护中促进高质量发展。
内蒙古黄河流域区位独特、面积广阔、资源能源富集、产业集中，是我区建设“两个屏障”“两个基地”和“一个桥头堡”的重要支撑[3]。黄河自宁蒙交界处都思图河口入境，从准格尔旗马栅乡出境，黄河内蒙古段总长843.5公里，流经乌海市、阿拉善盟、乌海市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、包头市、呼和浩特市、乌兰察布7个盟市的42个旗县区，流域15.2万平万公里，该区域国土面积、常住人口及经济总量分别占据全区的44％、50％和69％，是内蒙古重要的生态保护区、能源集聚区、文化遗产富集区和经济发展核心区，其生态地位、经济地位和战略地位十分重要[4]。
（一）内蒙古沿黄地区是黄河流域重要的生态安全屏障
黄河流域连接青藏高原、黄土高原与华北平原的重要生态廊道，也是国家两屏三带生态安全战略的重要组成部分，分布有青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、北方防沙带，其生态状况直接关系到我国中长期生态演变格局。[5]内蒙古沿黄地区拥有3个国家地质公园、7个国家级自然保护区，具有草原、湿地、河流、湖泊、沙漠、戈壁等多种自然景观，是黄河流域的重要生态屏障。黄河从宁蒙界都思图河口入蒙，穿行库布其、乌兰布和两大沙漠之间，一路向北，在阴山山脉处向东再向南流淌，于阴山南麓和鄂尔多斯高原间形成巨大“几”字弯，该处冲积形成了河套平原、土默川平原，造就了黄河流域最大功能性湿地乌梁素海，特定的地理、水文和气候条件，适宜多种农畜产业发展，国家重要的农畜产品基地[6]。阴山山脉自东向西绵延数百公里，东与冀北山地衔接，西与贺兰山、北大山、马鬓山相通，是黄河流域与内陆河、海滦河流域的分水岭，是我国北方重要的生态防线。内蒙古黄河流域7个盟市荒漠化土地面积36.6万平方公里，占全区荒漠化面积的60.1％，沙化土地面积29.4万平方公里，约占全区沙化土地面积的72.05％，是全国荒漠化和沙化土地最为集中、危害最为严重的区域之一，荒漠化和沙化问题引发土壤水分、养分与植物生长之间的自然平衡被打破，脆弱的生态系统失去了自我修复能力，导致生态环境脆弱，对湖泊、交通要道、农田和城市发展形成不利影响。[7]部分耕地盐碱化，局部地区位于生态敏感区，水源涵养功能弱，水土流失现象较为严重，生态系统极易发生退化，恢复难度大且过程缓慢。
自治区地处黄河全流域“几”字弯的上半部分，流域内有草原、森林、湿地、河流、湖泊、沙漠、戈壁等多种地形地貌。全区由于地理位置和地形的影响，气候类型中为中温带大陆性干旱、半干旱季风气候，年均温6.12℃，最高气温8.93℃，最低气温－0.08℃，春季气温骤升，多大风天气；夏季短促温热，降水集中；秋季气温剧降，秋霜冻往往过早来临；冬季漫长严寒，多寒潮天气。区域降水量分布不均匀，全年降水量在119－691mm，无霜期在80－150天之间，年日照量普遍在2700小时以上，蒸发量大，多年来的干旱少雨[8]，与上游的宁夏等地区相比，内蒙古黄河流域农业较为发达，化肥农药易随地表径流排入河道。河套灌区每年约有4.5亿吨的农田灌溉退水裹挟着大量农业面源污染进入乌梁素海，成为该湖泊最大的污染来源，导致农村牧区面源污染问题突出。保护好黄河流域生态环境对全区乃至全国具有十分重要的意义，其生态状况的好坏既关系到内蒙古经济发展，也关系到我国北方重要生态安全屏障建设。
（二）内蒙古沿黄地区是内蒙古地区经济发展核心区
内蒙古流域7盟市常住人口、经济总量分别占全区的50％和68％，是内蒙古经济主轴带和发展核心区。
1.内蒙古沿黄地区是农畜产品生产基地。黄河流域的黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是农产品主产区、粮食和肉类产量占全国1/3左右，流域内的内蒙古是全国粮食生产的核心区，内蒙古黄河流域现有耕地4618万亩，占全区耕地面积的33.7％；粮食产量截至2021年12月份是151亿斤，占全区粮食产量的21.3％；牲畜存栏2352万头只，占全区牲畜存栏的32.7％，是国家重要的农畜产品基地。黄河在内蒙古“几”字弯冲积形成河套平原、土默川平原两大平原，形成黄河流域最大功能性湿地乌梁素海。这一区域地处北纬39°11′至40°50′，处于冷凉经济带、黄金农业种植带、黄金畜牧业带。特定的海拔、纬度等地理和气候原条件，决定了农畜产品品种多样、品质优良，既绿色有机，又营养价值高、口感好，绿色内蒙古已经成为区域性形象品牌。河套灌区、土默川平原地势平坦，土地肥沃，农产品品种众多，小麦、燕麦、藜麦、谷子等粮食作物及冷冻蔬菜品质优良。河套灌区葵花籽加工规模居全国第一，番茄中富含丰富的番茄红素，是全国第二大番茄生产加工基地；河套蜜瓜是全国农产品地理标志登记保护产品。“天赋河套”区域品牌获得2019中国农业最具影响力品牌。乌兰察布市是国家重要的种薯、商品薯和加工专用薯生产基地，被誉为“中国马铃薯之都”。河套地区远在秦汉时代即开始挖渠，被列入世界灌溉工程遗产第六批名录，1961年建成的三盛公水利枢纽工程被誉为“万里黄河第一闸”。河套灌区目前是亚洲最大的自流引水灌区，作为全国三大灌之一，有“天下黄河、唯富一套”之美誉。内蒙古黄河流域也是国家重要的奶源基地，牛奶、羊绒等加工规模居全国第一，目前自治区奶牛存栏和牛奶产量已经实现恢复性增长，在2020年全球乳业20强排行榜中伊利排名第5、蒙牛排名第8，内蒙古传统奶酪深受消费者欢迎。[9]
2.内蒙古沿黄地区是国家重要能源和战略资源基地。黄河流域又被称为能源流域，煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。对于内蒙古来说，沿黄地区也是自治区的重要经济增长极。该区煤炭、天然气、风能、太阳能等能源资源丰富，该区域稀土储量全国第一，煤炭产量占全区的60％，占全国20％，石油和天然气储量分别为6亿吨和2万亿立方米，风能、太阳能资源居全国前列。其中，鄂尔多斯煤田是世界特大煤田之一，乌海优质焦煤占内蒙古已探明储量的75％，苏里格气田是我国目前第一特大型气田。沿黄地区电力装机总量、新能源装机总量、外送电量分别占到全区的69％、56％和44％，这一区域还是我国重要的现代煤化工、冶金、稀土、装备制造产业基地，煤制油、煤制天然气、煤制烯烃等现代煤化工产业规模和技术在国内外领先。呼包鄂城市群是黄河流域重要城市群，流域经济总量、地方财政收入、固定资产投资和社会消费品零售总额均占内蒙古的65％－70％，绿色数据中心总装机能力突破100万台，居全国首位。全区72％的煤炭产量、75％的煤电装机、80％的重化工业都集中在这一区域。内蒙古黄河流域产业结构以高耗能、高耗水、高排放的传统资源型产业为主现状还没有改变，产品附加值低，竞争力不强，流域生态环境保护治理任务十分艰巨。[10]
（三）内蒙古沿黄地区是中华民族和中华文明的重要发祥地
黄河是中国的母亲河，从“世界屋脊”青藏高原奔腾而下，穿过底蕴深厚的黄土高原，奔腾进入渤海。川流不息的黄河两岸，孕育了我们伟大祖国的原始文化和传统文化，迸发出丰富多彩的人类文明之光。内蒙古黄河流域是农牧交错带、多民族聚集区，内蒙古黄河流域自然景观壮丽秀美，历史文化、民族文化、红色文化底蕴深厚，文化遗产遗迹丰富，是中华民族和中华文明的重要发祥地、我国多民族文化融合的集中体现地。内蒙古黄河流域有旧石器时代的“河套人”文化遗址、大窑文化遗址。历史上各民族在这里繁衍生息，至今还保留着众多古迹，有秦直道，有多个历史时代的长城遗址，还有反映古代游牧民族生活的阴山岩画、贺兰山岩画。阿尔寨石窟是我国迄今发现的草原地区规模最大的石窟建筑群，被誉为“草原敦煌”。“胡服骑射”“昭君出塞”、拓跋鲜卑建盛乐都城等历史故事曾在这里发生。内蒙古黄河流域文化遗产丰富，7盟市现有全国重点文物保护单位53处，自治区级重点文物保护单位273处，战国、秦、汉、北魏、北齐、隋、金、明等历代长城共655.25公里，国家级非物质文化遗产代表性项目24个，国家级非遗代表性传承人25人，自治区级非物质文化遗产代表性项目321个，自治区级代表性传承人353人。黄河文化遗产丰富多元，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，坚定文化自信，延续历史文脉，讲好“黄河故事”，是坚定文化自信实现中华民族伟大复兴的现实需要。
二、内蒙古沿黄地区生态保护现状
（一）生态环境明显好转
1.生态保护修复成效明显。黄河内蒙古段介于阴山南麓与鄂尔多斯高原之间，流域内有草原、森林、湿地、河流、湖泊、沙漠、戈壁等多种地形地貌。近年来，内蒙古在黄河流域生态保护和修复方面做了大量工作，全面贯彻落实习近平生态文明思想，以自然恢复为主，统筹山水林田湖草系统治理，落实沙化土地封禁保护制度，支持全社会力量参与防沙治沙，持续治理库布其沙漠、乌兰布和沙漠、毛乌素沙地，减少入黄泥沙。森林、湿地、草原等重要生态系统保护与管理力度持续加大，宜林则林、宜草则草，实施黄河流域国土绿化行动，建设沿黄生态廊道，增强黄河岸线及其支流流域水土保持能力。经过坚持不懈的努力，毛乌素沙地治理率达到70％；库布其沙漠植被覆盖率达到53％，库布其沙漠治理模式被联合国确定为“全球沙漠生态经济示范区”，获得联合国环境奖，2017年《联合国防治荒漠化公约》第十三次缔约方大会在鄂尔多斯市召开；乌兰布和沙漠西南缘建起长110公里、宽3－15公里的防风阻沙林带，林草覆盖度由2000年的5％提高到现在的50％，有效遏制了乌兰布和沙漠东移南进。乌梁素海流域乌兰布和沙漠治理区，被命名为“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。经过长期努力，内蒙古黄河流域实现了森林覆盖率和草原植被盖度“双提高”、荒漠化和沙化土地“双减少”的显著成效，黄河干流水质总体为优，库布其沙漠治理得到习近平总书记充分肯定。实施京津风沙源治理、三北防护林建设、退耕还林还草等重点生态建设工程，实行天然草原补奖机制，7盟市森林面积1.11亩，森林覆盖率达到16.28％、草原面积1.39亿亩，植被覆盖度达到44.76％。
2.生态治理能力取得了明显的成效。积极推进黄河流域水土保持综合治理，依托国家水土保持重点建设工程、小流域综合治理、淤地坝除险加固、坡耕地综合治理等重点治理工程，以点带面，加强部门协调，积极整合项目，综合治理工作扎实推进。编制内蒙古自治区自然保护区发展规划（2016－2025年），制定印发了《关于进一步加强自然保护区监督管理工作的函》（内环办〔2018〕234号）体系文件，逐步建立管理框架体系，完善全区自然保护区管理系统建设，提高管理水平，强化管护能力。自然保护区内违法违规开发建设活动的清理整顿工作顺利开展。
3.防洪减淤工作扎实开展。黄河是游荡型多泥沙河流，黄河内蒙古段穿行于乌兰布和沙漠、河套—土默川平原与库布其沙漠，三盛公以下至昭君坟段河道多弯，为游荡型与蜿蜒型之间的过渡型河段，内蒙古段干流淘岸、崩岸险情时有发生。通过兴建三盛公、海勃湾水利枢纽等重大水利工程，实施河道治理、堤防工程和蓄滞洪区等重点建设项目，紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，实施黄河一期、二期、重要支流等治理工程，内蒙古黄河流域防洪减灾体系已基本形成。[11]一是加强重要支流、中小河流治理，已完成皇甫川等支流治理工程，积极推进大黑河和浑河治理工程建设。建设乌兰布和等6个应急分洪区，极大缓解了凌汛压力。二是建成防汛抗旱指挥系统和山洪灾害防御系统，黄河流域气象水文站网可基本掌握流域降雨水情变化，洪水预报方案覆盖整个流域，基本满足防汛和水资源管理需求。三是开展乱采、乱占、乱堆、乱建整治行动，对“四乱”等违法违规问题进行排查整治。四是采取“保、治、拦、调、控”等措施，黄河水沙调控初见成效，近年来每年减少输沙量约0.5亿吨。[12]
（二）水资源节约集约利用稳步推进
针对黄河流域水资源匮乏的问题，内蒙古自治区坚持把水资源作为最大的刚性约束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展。一是落实最严格水资源管理制度，完善水资源配置体系。深入落实最严格水资源管理制度，严守“三条红线”约束性指标，严格取水许可审批管理，将非常规水源纳入水资源统一配置，加大中水、疏干水等非常规水源的利用，非常规水源利用量由2010年的0.5亿立方米增加到2018年的2.91亿立方米。二是切实加强地下水管理，通过农业节水改造和整治工业违规取用等治理措施，黄河流域20个超采区中有17个超采区已达到采补平衡并销号。三是积极实施多措并举，提高水资源利用效率。坚持农业、工业齐抓，工程、管理、技术多措并举，不断提高黄河流域水资源利用效率。黄河流域内蒙区域节水灌溉面积达到1833万亩，万亩以上灌区61处。工业节水水平逐步提高，全区万元工业增加值用水量较2015年下降28.35％。完善水资源管理机制，提升节约集约水平，强化水资源消耗总量和强度双控，全面加强黄河流域水自然节约集约利用工作。水资源税改革顺利实施，通过价格杠杆有效促进了水资源的节约保护。黄河流域开展的全国水权转让试点取得成效，共转让水量4亿多立方米。四是深化推进高效节水，民生水利发展成效显著。2019年、2020年自治区连续两年开展饮水安全保障大排查，对排查出的安全隐患和保障不扎实问题，建立整改台账，逐处落实解决措施。“十三五”期间，自治区累计投入饮水安全资金53.7亿元，共新建和改扩建集中供水工程1.5万处，新打水源井2.4万眼，建成牧区储水窖1万余处，安装净水设备16.8万套，新建、改造管网1.67万千米，农村牧区饮水安全巩固提升工程受益农牧民430万人，解决了18.3万贫困人口饮水安全问题，呼和浩特、包头、巴彦淖尔等盟市集中供水率超过90％。五是以大中型灌区节水改造为重点，大力推广农业节水技术，实施高标准农田建设，促进农业用水精细化管理，黄河流域节水灌溉面积1833万亩，万亩以上灌区61处，农田灌溉效率不断提升。四是推动机制能力建设，行业管理水平明显提升。水利规划、水资源保护规划、水土保持规划、水资源合理利用与保护规划、节水灌溉规划、水利网建设规划印发；加强水行政执法与水利行业监管，成立“扫黑除恶”专项斗争工作领导小组，针对河道采砂、工程建设、移民征地、行政审批等深入排查线索，将推进专项斗争与全面推行河湖长制、开展河湖“清四乱”专项行动有机结合，加大监督执法力度，查处封堵监管漏洞。实施了大江大河水文监测系统工程，水文基础设施建设不断加强。
（三）环境污染治理成效明显
内蒙古全力打好蓝天、碧水、净土保卫战，从严推进中央环保督察整改，不断深化生态环境领域改革，持续加大生态环境监测监管执法力度，生态环境保护各项工作取得显著成效，生态环境质量持续改善。
一是水环境质量控制趋于稳定。“十三五”期间，通过大力实施水污染防治行动计划，黄河流域水质大幅改善，2020年，全区139个国家及自治区级地表水断面（点位）中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面（点位）占58.3％，劣Ⅴ类占13.7％，与2015年相比，Ⅰ～Ⅲ类水质比例上升13.8个百分点，劣Ⅴ类水质比例下降10.8个百分点，全区水环境质量明显好转。2020年上半年，黄河流域16个国控考核断面优良比例75％，无劣V类断面，干流6个国考断面全部达到Ⅱ类。实施了乌梁素海水环境监测站点建设工程，截至2018年底已完成新增20个水质自动监测站点建设工作，2019－2020年计划新建的18个站点已建设完成14个，切实提高了流域水质监测监控能力。水污染防治重点项目落地见效。严格执行总量控制目标，不断加强污染控制力度，全面提高各类污染源控制水平。自2019年制定实施《黄河内蒙古段生态环境保护与修复行动计划》，投入10.55亿元资金支持沿黄盟市水污染防治项目建设，2020年上半年黄河流域16个国考断面优良水体比例达到75％，无劣Ⅴ类断面，干流6个国考断面全部达到Ⅱ类。重点推进大黑河、乌兰木伦河、都斯图河与乌梁素海等流域的治理，其中乌梁素海整体水质由劣Ⅴ类稳定提高到Ⅴ类、局部优于Ⅴ类。积极推进黄河流域盟市工业园区的污水处理设施建设，34个自治区级及以上工业园区全部实现污水集中处理，如实施呼和浩特、包头和鄂尔多斯等盟市的污水处理提标改造工程，提升了全区城市污水处理率。加大城市黑臭水体处理力度，实施污水处理提质三年行动，沿黄40个旗县区的34个自治区级及以上工业园区均已实现污水集中处理，2019年获得7亿元中央财政黑臭水体治理示范城市资金支持，推进呼和浩特市、包头市和巴彦淖尔市黑臭水体治理，流域内呼和浩特市、包头市11段城市黑臭水体于2018年基本完成治理任务，呼和浩特市、包头市被评为国家城市黑臭水体治理示范城市。加大农村农业污染防治力度，完成428个建制村环境综合整治任务，划定禁养区2346个，搬迁、关闭完成禁养区内养殖场（小区）72个，划定批复集中式饮用水水源保护区424处，39个地表水型水源地环境问题全部整改到位。推进农牧业面源污染防控，实施控肥增效、控药减害、地膜回收、畜禽粪污资源化利用，推进厕所革命，2020年黄河流域测土配方施肥技术覆盖率达到90％以上。加大乌梁素海等重点湖泊保护治理力度，实施乌梁素海山水林田湖草生态保护修复国家试点、岱海生态应急补水等重点工程，推进湿地自然保护区和湿地公园建设。2020年乌梁素海已补水3.14亿立方米，整体水质由劣V类稳定提高到V类、局部优于V类。[13]
二是大气污染防治重点项目建设持续推进。黄河流域各盟市大气污染防治力度不断加大，严格控制燃煤污染，深入推进落后产能淘汰工作，同时提高企业准入标准，强化火电、钢铁、水泥、冶金等重点行业污染的源头治理，推进石化、有机化工、医药、印刷包装等重点行业和加油站、储油库的挥发性有机物污染综合治理。积极应对重污染天气，多部门联合建立重污染天气信息共享和联合会商工作机制，共同提出重污染天气预警发布建议，推进重点行业VOCs排放控制等，如开展乌海及周边地区等重点区域大气环境综合整治和联防联控。
三是矿山摸底调查有序开展。为掌握梳理掌握流域内采矿活动自然资源风险，已有序开展地质环境调查摸底工作，摸清黄河流域区域共有闭坑、政策性关闭、废弃矿山665个，其中闭坑矿山38个、政策性关闭矿山353个（自然保护区内政策关闭矿山206个、其他政策性关闭矿山147个）、废弃矿山274个（历史遗留矿山194个、责任主体灭失矿山80个），占用、损毁土地面积共计10545.8公顷。矿区生态逐步改善，完成矿山地质环境综合治理项目126个，建成绿色矿山46座，治理矿区自燃火点756处，硬化矿区道路135条、249.35公里。
四是固体废弃物管理持续推进。针对固体废物的安全处理处置工作开展全面大排查，确保安全可控，严格管控危险废物跨省转移审批，2020年共办理危险废物经营许可证118家，共办理危险废物跨省转出审批155批次，批复转出量30.83万吨；共批复危险废物跨省转入638批次，批复转入量135.69万吨。重视中央环保督察“回头看”整改清单提出的35个未建成的渣场项目，现35个已建成并申报销号。疫情防控期间妥善安排医疗垃圾的处理处置，对3115家医疗卫生机构和31家处置单位进行现场检查和指导，安排污染防治资金1900万元支持7个盟市19个偏远旗县购置移动式医疗废物处置设施，全区累计安全处置医疗废物6627吨，全部做到了“应收尽收、日产日清”。
三、内蒙古沿黄地区生态保护存在的突出问题
（一）生态基础依然脆弱。
1.生态要素本底环境较差。受干旱性气候影响，生态要素本底环境较差，是我国生态环境极为脆弱的地区之一。流域内荒漠化和沙化土地集中、危害严重。流域内7盟市荒漠化土地面积达5.49亿亩，占全区的60.1％；沙化土地面积为4.41亿亩，占全区的72.1％，是全区荒漠化和沙化危害最严重的地区。从东向西分布着鄂尔多斯荒漠、半荒漠草原和阿拉善荒漠草原，产草量较低，生态系统极端脆弱，沙尘风灾等自然灾害时有发生。生态系统极易发生退化，恢复难度大且过程缓慢。
2.水土流失治理任重道远。习近平总书记指出，黄河流域的问题“表象在黄河，根子在流域”，同时强调，“治理黄河，重在保护，要在治理”。内蒙古沿黄流域产沙输沙重点区主要是位于阿拉善盟、乌海市的乌兰布和沙漠和鄂尔多斯市库布其沙漠以及十大孔兑。经过多年努力，生态治理取得积极成效，但调研发现，这一区域向黄河输沙仍较严重，乌兰布和沙漠整体每年以4至7米的速度东扩，接触沙漠的黄河河段已从1985年的36公里增加到目前的50公里左右，流沙直接侵入黄河，迫使黄河主河道淘蚀对岸泥沙。[14]“十大孔兑”地区、砒砂岩区以及黄土丘陵沟壑区是黄河泥沙的主要来源区，该区土壤以栗钙土和风沙土为主，侵蚀级别以轻度和中度侵蚀为主，但中度及以上侵蚀面积仍占全市水土流失面积的41.44％。年均入黄泥沙1.5亿吨，其中粒径≥0.05mm粗沙占70％以上，约1亿吨，分别占黄河中上游入黄泥沙、粗沙的1/10和1/4，内蒙古自治区有长达240km的“悬河”。特别是占鄂尔多斯市国土总面积48％的丘陵沟壑区、波状高原区水土流失严重，且产粗沙量最多、危害最大、水土流失最为严重的2万多平方公里裸露砒砂岩区，被公认为“世界水土流失之最”，有“地球环境癌症”之称；占全市总面积48％的库布其沙漠和毛乌素沙地，生态脆弱，沙化严重，是入黄泥沙和京津风沙重要源头。乌兰布和沙漠位于黄河西边，南北长170公里，东西宽110公里，总面积约1.3万km2，为流动和半流动沙丘。乌兰布和沙漠每年进入黄河泥沙量约1亿吨。加强黄河宁蒙段水沙治理对中下游安全至关重要。由于干支流治理不均衡，支流治理多，流域主河道治理少；流域内措施摆布不均衡，主要以坡面措施为主，缺乏沟岸两侧防护措施，沟道内淤地坝工程措施多、植物措施少；干旱沙漠区、丘陵沟壑区、裸露砒砂岩区等，需因地制宜，区别治理，水土流失治理任重道远。
3.部分耕地盐碱化程度较高。内蒙古既是全国耕地保有量超过1亿亩的4个省区之一，也是全国13个粮食主产区和8个粮食规模调出省区之一，玉米、大豆、马铃薯主要粮食作物和谷子、高粱、绿豆等杂粮杂豆产量居全国前列。沿黄地区农业地实有耕地总面积4618.65万亩，占全区耕地总面积的33.26％，其中，盐碱地占比20％左右，约2/3的耕地处于水土流失区域。土壤次生盐渍化较为严重，据测算，每亩盐碱地改造成本2000元左右，治理成本高。部分地区受到不合理灌溉引起的耕地次生盐渍化问题也突出，盐渍化程度仍有加重的趋势。耕地盐碱化是影响当地农业生产、生态环境和经济社会发展的突出问题，改造治理盐碱地，对于保障国家粮食安全、改善生态环境、推进乡村振兴和巩固脱贫成果均具有重要意义。
（二）防洪减灾工程体系仍存短板
水旱灾害频发，在气候变化与人为活动协同干预下，沿黄地区草地、耕地、人工林等生态系统稳定性日益下降。黄河内蒙古段总体落差小，接近平原河道，境内还有240公里“悬河”，大黑河等十余条重要支流还存在较多无堤河段，导致河道形成游荡性频繁摆动的态势，形成桃花汛、伏汛、秋汛、凌汛等“四汛”现象，其中，凌汛突发性强，预防难度大。防洪抗旱减灾体系仍存在堤防标准低、中小河流治理不足、蓄滞洪区建设滞后、病险水库除险加固任务繁重、山洪灾害频发等诸多薄弱环节。随着经济社会发展和城镇化加速推进，新时代生态文明建设对黄河防洪抗旱的要求也越来越高，黄河流域防洪抗旱工作与防灾抗灾救灾工作的重要性、艰巨性、复杂性和长期性依然突出。以鄂尔多斯为例，2008年以前，国家堤防建设资金按盟市分配下达，1995年至2008年自治区投入黄河干流防洪工程建设资金12.5亿元，下达鄂尔多斯市仅2亿元；按照防洪工程设计规范，堤防等级根据工程保护的人口、农田面积和保护区当量经济规模确定，2010年以前沿黄经济带尚未形成，导致鄂尔多斯市黄河干流堤防等级普遍低于左岸，目前对岸的5个盟市已基本建成二级堤防，鄂尔多斯市仅建成54公里。同时，黄河滩区仍有大量居民，急需迁建；重点河道治理仍需强化，由于黄河是游荡型多泥沙河流，凌汛期堤岸淘刷严重，险工险段频繁出现；作为黄河粗泥沙集中来源区，鄂尔多斯市流域面积30平方公里以上的426条河流仅对18条河流部分段落进行治理，特别是十大孔兑等黄河一级支流治理程度低，黄河流域水少沙多，水沙关系不协调问题仍未扭转，造成下游淤积，对黄河生态保护和长治久安构成威胁，治理任务十分艰巨。
（三）用水供需矛盾突出
内蒙古沿黄地区水资源先天不足，是黄河流域上游段的用水大户。经统计，黄河流域内蒙古段水资源可利用总量91.32亿立方米，其中黄河分水59.6亿立方米，地下水32.01亿立方米，再生水2.71亿立方米。当前，黄河流域内蒙古段水资源开发利用量为99.68亿立方米，地表水和地下水均存在开发利用过度问题。[15]沿黄地区人均水资源量仅为全国平均水平的40％，内蒙古黄河流域多年平均自产水资源总量56.1亿立方米，仅占全区的8.86％。流域多年平均水资源可利用总量为89亿立方米，近几年实际用水量近90亿立方米，用水量已接近或超过可利用量。呼和浩特市、包头市、乌海市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市和阿拉善盟等6个盟市地表水开发利用率均较高，乌海市、呼和浩特市地下水已超采，巴彦淖尔市、阿拉善盟、乌兰察布市地下水开采率分别为97.9％、95.2％、87.7％、86.4％。农业用水占比高、效率低，超采超用地下水问题突出，内蒙古黄河流域7盟市共27个地下水超采区，目前仍有12个超采区尚未完成超采区治理任务。全区三个大型超采区中由2个在黄河流域，现有水资源、特别是地表水资源开发已经接近极限。目前，国家在西部地区是按照人畜饮水、农业用水、生态用水、工业用水由高到低的优先级来保障水资源用水。沿黄流域生态治理的任务量非常大，但国家设定沿黄区域用水指标时未安排生态建设用水指标，而水资源承载力是各类工程建设的前置考核指标。按照水利部有关要求，黄河汛期的水不能大规模利用，保障下游用水，大规模使用凌汛水受到制约。初步测算，内蒙古黄河流域现状缺水28.3亿立方米，包括城镇生活、生态和工业生产刚性缺水约18.2亿立方米，其中，城镇生活用水缺口3.5亿立方米，生态恢复用水缺口10.6亿立方米，工业用水缺口4.1亿立方米。水资源总量缺口巨大。以水指标为例，自治区分配我市黄河初始水权7亿立方米，后多方争取0.94亿立方米，目前农业、工业用水指标分别为3.86亿和4.08亿立方米，工业用水指标已全部配置完毕，保障了106个工业项目需求，但全市还有68个工业项目需要用水指标，缺口达3.3亿立方米，其中近期在建及完工的项目33个，急需水指标1.5亿立方米。
（四）污染防治任务艰巨
大气污染防治压力较大。乌海、呼和浩特、包头、鄂尔多斯等地空气质量综合指数不降反升，黄河流域内集中了全区大多数能源、化工、冶金等产业，环境污染治理压力较大，沿黄地区环境污染状况尚未根本扭转。大气污染物排放主要集中于电力、化工、建材、石油加工和炼焦等行业。尽管这几个行业持续提升能源利用效率，加大尾气污染防治力度，但其排放贡献将依然占重点排污工业的90％以上。黄河流域大气污染以颗粒物污染为主，空间上呈现以城市、工业区和人口集聚区为浓度高值区的点状污染态势。根据2019年内蒙古全区环境质量公报数据，黄河流域盟市大气污染物排放密度整体高于内蒙古其他盟市。其中，乌海市和阿拉善盟的首要污染物是可吸入颗粒物的超标天数比例最高；乌兰察布市和鄂尔多斯市以臭氧为首要污染物的超标天数比例最高；巴彦淖尔市则是以细颗粒物和可吸入颗粒物为首要污染物的超标天数比例最高。2021年1－10月，全区环境空气质量平均优良天数比例为88.4％，同比下降1.7个百分点。沙尘天气影响导致的超标天数占总超标天数的54.9％，同比上升24.5个百分点；臭氧超标天数占总超标天数的30.4％，同比上升6.6个百分点。12个盟市优良天数比例由高到低依次为：呼伦贝尔市（99.3％）、兴安盟（97.4％）、锡林郭勒盟（96.0％）、赤峰市（94.4％）、乌兰察布市（90.8％）、通辽市（87.8％）、呼和浩特市（85.9％）、阿拉善盟（83.5％）、鄂尔多斯市（83.2％）、包头市（82.6％）、巴彦淖尔市（81.9％）、乌海市（78.3％）。全区PM2.5平均浓度为22微克/立方米，同比下降18.5％。沿黄7个盟市PM2.5平均浓度由低至高依次为：阿拉善盟（20微克/立方米）、乌兰察布市（21微克/立方米）、鄂尔多斯市（22微克/立方米）、巴彦淖尔市（24微克/立方米）、呼和浩特市（25微克/立方米） 和乌海市（25微克/立方米）、包头市（27微克/立方米）。按照常规六项污染物综合指数排名，12个盟市环境空气质量中除了阿拉善盟和乌兰察布排名靠前外，后五个盟市巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、呼和浩特市、包头市、乌海市居排名之尾。
水污染加剧。黄河在内蒙古境内流域面积大于300公里的支流有30条，多为季节性多泥沙河流。因地表径流量小、自净能力弱等因素，导致区域内部分黄河小支流污染负荷重，对周边的污水处理厂进行提标改造后仍然不能实现消除地表劣V类水体，黄河部分水质仍呈重度污染。布局性结构性污染隐患突出，内蒙古高耗能、高排放、高污染的行业多数集中在黄河流域地区，经初步统计，内蒙古辖区内共有黄河流域入河排污口109个，存在设置布局不合理、监督管理不到位的问题。废污水入河量在线监测不到位，排污口设置单位上报数据欠准确，导致废污水入河量不能完全准确把握，污染物入河量不能精准监测。由于降水减少、地下水过度开发利用，导致区域性地下水位持续下降、部分河湖湿地萎缩、季节性河流断流天数增加等水环境问题越来越突出。大气水和土壤问题较为严重。煤化工行业对河湖水环境污水排放、运煤线路线源污染严重，农牧业发展中面源污染治理难度较大，乌梁素海等重点河湖湿地水生态系统失衡，水质提升主要靠补水稀释，但水质仍尚未达标无法回排黄河，水质仍是劣V类水，湖面面积和库容量仍呈现继续下降趋势，按此趋势，未来10年内有彻底干涸的风险。[16]
土壤环境安全面临挑战。“十三五”期间，黄河流域各盟市中包头和巴彦淖尔大力发展有色金属生产加工基地，鄂尔多斯、乌海、呼和浩特、包头等地区新建新型煤化工项目、冶炼项目，这些产业发展加大了化工企业周边重金属污染风险。同时，各盟市多以煤炭开采和洗选业、有色金属矿采选业、黑色金属矿采选业为主导产业，所产生的尾矿、粉煤灰、煤矸石、炉渣和冶炼废渣等固体废物使沿线盟市面临较大收集处理压力，其中尤以包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市压力最为突出。沿黄地区煤矸石、粉煤灰、脱硫石膏渣、电石渣等工业固废年产生量约6亿吨左右，固废综合利用率仅为40％左右。由于目前自治区的土壤环境质量调查及污染治理工作刚刚起步，个别地区仍存在重金属、化肥农药及农牧区生活垃圾对土壤污染的高风险隐患。
（五）上下游左右岸协同治理、综合治理任务依然繁重
1.河道管理、岸线开发利用仍然粗放，干支流治理不均衡。黄河河道管理范围划定工作进展缓慢，管理范围界定不清，管理范围内土地多以耕地、草地、林地形式存在，对河道管理和水利工程建设造成阻碍。内蒙古黄河段河道滩地居住人口8731人，河滩地有171万亩耕地，既面临防洪安全问题，也引发行洪安全问题。部分河段分布较多煤矿及洗煤厂，存在矿渣挤占河道现象，不利于河道行洪。
长期以来，缺乏河湖岸线利用与管理规划，存在其他部门对岸线项目实施审批现象，造成在实施岸线管理和保护时，无法统筹考虑防洪安全、河势稳定、供水安全、生态安全等多个因素对安全的要求。部分区域不合理的岸线利用布局对防洪安全、河势稳定、供水安全及生态环境保护带来一定影响；部分河段岸线利用效率低；部分河段岸线资源相对紧缺的矛盾日渐凸显；已利用岸线总体表现为生产岸线居多、生态岸线偏少的利用格局。支流治理多，流域主河道治理少；流域内措施摆布不均衡，主要以坡面措施为主，缺乏沟岸两侧防护措施，沟道内淤地坝工程措施多、植物措施少；干旱沙漠区、丘陵沟壑区、裸露砒砂岩区等，因地制宜，区别治理不够。
2.上下游左右岸协同建设仍需加强。如乌兰布和沙漠位于乌海西北部、主体在阿拉善盟的阿拉善左旗境内，由于行政区划的关系，乌海市对乌兰布和沙漠的防治仅限于在黄河海勃湾水利枢纽库区内征回来的土地上实施库区（西岸）防沙绿化工程（形成宽400米、长4288米的生态屏障），而治沙的主体任务根本解决方法仍在阿拉善盟。沙化治理仍需要加强乌海市、阿拉善盟、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市盟市间协同，共同推动乌兰布和沙漠综合治理相关事宜。
黄河流经鄂尔多斯市728公里，几乎占据内蒙古段整个南岸，涉及4个旗、18个乡镇、119个村，保护范围内有35万人口、270万亩耕地、5处工业园区。防洪工程设计规范，堤防等级根据工程保护的人口、农田面积和保护区当量经济规模确定，2010年以前沿黄经济带尚未形成，导致鄂尔多斯境内堤防等级普遍低于左岸，目前对岸的3包头、巴彦淖尔、呼和浩特3个盟市已基本建成二级堤防，鄂尔多斯仅建成54公里。十大孔兑下游堤防长度近190km，堤防工程多为当地政府组织农民修建，防洪标准低，一些堤段施工质量不高，遇暴雨洪水，多次造成决堤垮坝，汛后年年加固维修。同时，黄河滩区仍有大量居民，急需迁建。
此外，黄河上中下游跨省区全域保护开发和协同治理上没有形成合作机制。重点领域、地区的跨省区水权交易、排污权交易试点、联防联控、黄河上下游生态补偿等机制尚未建立。
（六）重点生态功能区环境承载力提升任重道远
黄河流域各盟市集中了全区80％的能源、化工、冶金、建材产业，区域性、结构性生态环境风险叠加。“十三五”期间，产业规模进一步扩大，加重对全区草原生态环境敏感区、脆弱区的不良影响。例如，鄂尔多斯煤矿、乌海煤矿、巴彦淖尔铜矿等矿产开采与内蒙古中西部草原及荒漠类型自然保护区存在冲突，将可能造成显著生态影响。金属矿产开采对森林植被影响较大，将导致矿山周边生态系统功能下降。例如，包头市、呼和浩特市原有金属矿产开采存在占用国家级自然保护区问题，造成的生态退化问题在矿业权退出后仍需较长时间恢复。
城镇建设用地面积持续扩张，侵占原有的草地与耕地。根据2005－2015年间统计数据，鄂尔多斯市、巴彦淖尔市城镇工矿用地增长较快，城镇建设用地扩张以外延扩张方式为主，新增建设用地以占用城镇周边草地与耕地方式实现。
最后，内蒙古黄河文化研究欠缺，文物保护利用、长城保护利用不足，物质和非物质文化遗产保护利用措施薄弱，上没有国家级文化生态保护实验区，同时黄河文化保护传承弘扬工作滞后，文化旅游融合不足，流域产业体系不健全，重复建设、同质化竞争等现象普遍存在。沿黄地区地域特色鲜明，民族文化积淀深厚，但黄河文化的发掘、弘扬和创新等工作力度不够，黄河文化和民族文化特色展示和宣传不够，影响了黄河文化旅游产业的发展和高质量发展的软实力建设。
四、内蒙古沿黄地区生态保护的对策建议
习近平总书记强调，治理黄河，重在保护，要在治理，指出了当前黄河流域生态保护和治理的痛点。聚焦2030年，内蒙古黄河流域生态保护取得明显进展，2035年，内蒙古黄河流域生态保护取得重大战略成果，流域生态环境根本好转的目标，筑牢祖国北方重要生态屏障，内蒙古沿黄地区坚定不移走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，准确把握重在保护、要在治理的战略要求，推进流域山水林田湖草沙生态环境整体保护和协同治理，完善防洪减灾体系，提高水资源节约集约高效利用水平，保护传承弘扬黄河文化，加快建设环境优美、岁岁安澜、经济繁荣、文化昌盛、社会和谐的幸福黄河，把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽。
（一）强化生态治理修复，筑牢黄河生态保护屏障
1.遵循自然规律，走保护优先和以封为主的路子。以草定畜，同时适当调整禁休轮牧和草畜平衡政策并严格执行，促进生态系统自我恢复，统筹山水林田湖草系统治理，落实沙化土地封禁保护制度，支持全社会力量参与防沙治沙，统筹治理库布其沙漠、乌兰布和沙漠、毛乌素沙地。启动实施“乌贺原”生态安全屏障工程，强化国土绿化、治沙防沙的荒漠化治理工程，推进锁边防风固沙工程建设，按照宜林则林、宜草则草、宜乔则乔、宜灌则灌、林草间种、农林牧相结合的模式，建设全国防沙治沙综合治理和绿色高质量发展的沙区生态建设示范区。开展黄河流域资源环境承载力和国土空间适宜性评价，探索建立黄河流域国土用途负面清单。建设沿黄生态廊道，持续抓好天然林资源保护、三北防护林建设、退耕还林还草等重点生态工程，实施水源涵养提升工程，治理荒漠化沙化土地，推广库布其沙漠治理经验，形成以乔灌为主、牧草为辅的立体修复模式。坚持“近自然”理念和水平衡原理，借助生态治理大数据平台，大力培育抗旱、耐寒、耐盐碱、耐贫瘠的乡土树种，结合碳汇林政策的落地落实，逐步恢复原生植被群落和生物多样性。重点推进乌梁素海、黄河枢纽、黄河湿地公园生态修复保护工程。逐步构建以国家公园为主体，自然保护区为基础，各类自然公园为补充的自然保护地体系。完善自然保护地、生态保护红线监管制度，确保流域内重要生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统保护，强化各类自然保护地的监督管理，提升保护管理水平。[17]
2.创新生态治理修复模式，推进水土流失综合防治。统筹山水林田湖草系统治理，大力推进黄河生态带建设。开展黄河沿岸生态护坡修复，继续实施坡耕地治理、实施小流域综合治理、粗泥沙集中来源区拦沙工程、十大孔兑综合治理等工程，加大河套——土默川平原区、黄土高原土地沙化区、内蒙古高原湖泊萎缩退化区和乌梁素海等重点区域生态保护修复力度。坚持坡面措施与沟岸两侧防护措施并举，工程措施与植物措施相结合，进行系统治理，增强黄河岸线及其支流流域水土保持能力，减少入黄泥沙。全力推进国家水土保持重点建设工程、京津风沙源治理二期工程等生态工程建设。对干旱沙漠区、丘陵沟壑区、裸露砒砂岩区等，坚持因地制宜治理，全面提升蓄水保土能力。建议在协调沿黄相关省区、盟市建立跨区域联动共治机制、协作推进生态修复治理的同时，积极创新生态治理理念和机制。一是编制十大孔兑三河三川等直接入黄河流的大流域规划，推广库布其“沙水林田湖草”一体化治理模式，大力实施淤地坝、沙棘减沙、清洁型小流域治理等工程，切实增强水土保持能力。
3.用科学手段改造盐碱地。内蒙古要将盐碱化耕地改良作为重要工作进行部署推进，实施盐碱化耕地改良试点工程，在巴彦淖尔市临河区、五原县，鄂尔多斯市达拉特旗，呼和浩特市土左旗，包头市土右旗，通辽市科左中旗等6个旗县开展盐碱化耕地进行改良试点基础上，探索可推广、可复制的盐碱地改良模式。工程将盐碱地改良与高标准农田建设工作一体规划、一体推进，在各试点新修道路、建设防护林带、配套水肥一体化设施，建立完善水、盐运行体系，探索脱硫石膏改碱排盐、掺沙降容、增施有机肥、种植耐盐作物、施用改良剂等“五位一体”的改良技术模式。
（二）推进防洪减灾体系建设，保障黄河长治久安
要把保障黄河长治久安作为重中之重，实施河道和滩区综合治理工程，统筹推进两岸堤防、河道控导、滩区治理，全力消除黄河水利隐患，确保人民生命财产安全。
1.完善防洪减灾工程体系。坚持左右岸协同治理，全力争取启动实施黄河三期防洪工程，在工程设计过程中充分考虑鄂尔多斯市目前保护的人口、农田面积和保护区当量经济规模，对等建设堤防，切实保障保护范围内防洪安全。科学论证实施重点支流拦沙换水工程，减少下游黄河淤积；加大岸线治理问题的研究和论证，形成可持续的运行机制；推进重要支流和中小河流治理，完善山洪灾害防治体系；实施病险水库与淤地坝除险加固。在重要支流新建一批拦沙工程；对现有淤地坝进行维修、加固，对具备条件并有实际需求的改建为水库，减少入黄泥沙；对达到运行年限存且在安全隐患的及时进行处理，确保行洪安全。对重要支流堤防实施护岸工程，黄河一级支流入河口实施回水堤工程；加强重点支流堤防建设、拦沙换水，实施哈素海修复治理及昆都仑水库等除险加固工程，保证堤防稳定，确保河道行洪及附近居民安全。做好黄河干流堤防巩固提升、险工险段治理，加强海勃湾水利枢纽科学调度。对存在安全隐患的水库水闸等水利工程，进行除险加固。做好河湖管理和生态补水工作，加大乌梁素海生态补水量，推进岱海生态应急补水工程建设。
2.统筹推进蓄滞洪区建设。着眼长远做好黄河防凌减灾和生态环境改善工作，积极争取国家项目资金和政策支持，采取市场化运作模式，实施蓄滞洪区提升改造工程，完善围堤坝防护措施，铺设堤顶道路等，与生态建设、文化旅游、水产养殖等产业相结合，带动当地村民增收致富。
3.实施河道和滩区综合提升治理工程。滩区居民迁建工作。开展黄河滩区居民迁建前期工作规划，积极争取上级政策和资金支持，对全区黄河滩区内常住居民与季节性居住居民全部实施移民搬迁，确保河道行洪畅通与滩区居民的生命财产安全。同时，扎实做好水库移民安置工作，按时发放移民直补资金；争取建设资金和产业发展资金，在移民区修缮基础设施，实施农田改造、建设温室大棚、发展养殖基地等后期扶持项目，确保移得出、稳得住、能致富。
4.切实加强水域岸线管控。在保障防洪安全、河势稳定、供水安全、保护水生态环境和其他公众利益活动的前提下，针对岸线保护与开发利用中的主要矛盾，结合流域或区域在生态保护、防洪减灾、水资源利用等方面的规划目标，统筹协调经济社会发展和相关行业部门对岸线保护利用需求，按照保护优先、开发有序、合理控制的要求，科学编制水域岸线利用管理规划，合理布局生产岸线和生态岸线，实现岸线优化配置、集约开发和可持续利用。推进黄河干流、主要支流及重点湖库规划范围内的滨水绿地等生态缓冲带建设，开展黄河干流和主要支流岸线生态修复工作，加大生态措施比重，逐步恢复岸线生态功能。依法严厉打击侵占河湖水域岸线、筑坝围堰、河道违规占用等违法违规行为。
（三）聚力提升水资源集约节约利用，缓解水资源供需矛盾
黄河流域水资源量总体呈减少趋势，必须坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展，以新发展理念积极推进水资源节约集约利用。
1.争取增加总量。积极争取水利部在国务院“八七”分水方案基础上，按照经济社会发展现状调整省区间用水指标，自治区同步调整盟市间用水指标；争取南水北调西线工程尽快实施，增加用水指标；探索清洁能源置换模式，例如鄂尔多斯市，充分利用国家级清洁能源输出基地的优势，在外送清洁能源的基础上，争取国家出台政策，积极探索与输入基地置换水指标；推进水权交易试点工作，以市场化手段优化水资源配置。继续探索黄河水权转让，争取国家层面继续支持沿黄盟市、区域水权转让，推进水权制度改革；积极推进拦沙换水试点工程建设，争取增加用水总量。
2.严格控制用量。全面落实最严格水资源管理制度，严守水资源总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化，将节水目标任务完成情况按年度纳入各盟市、各旗区绩效考核。大力推进节水型社会建设，严格落实《国家节水行动方案》和《自治区节水行动实施方案》，完善节水制度标准，大力推广节水技术，统筹推进农业节水增效、工业节水减排、城市节水降耗。开展全民节水行动、实施用水效率控制制度，全面提高用水效率，尤其是提高农业用水效率，进行农业水价制度综合改革，实施灌排体系提升改造，发展高效节水灌溉；加强新垦耕地监管，严禁土地无序扩灌。推进工业节水改造，强化用水定额管理，严控高耗水项目，树立节水型企业和园区标杆。推进节水型城市建设，推行阶梯水价，降低供水管网漏损，推广公共领域节水措施。
3.有效盘活存量。梳理已配置工业项目闲置水指标，调整配置急需用水项目。加强非常规水资源开发利用，出台扶持政策，高效利用凌汛水，开展沿黄湿地修复。鼓励社会资本开展疏干水回收净化综合利用，推动疏干水无害化、资源化管理，有效补充工业用水缺口，形成疏干水收集－净化－销售产业链。同时，加强对雨水和微咸水进行开发利用，作为工业用水补充水源。加强沿黄7盟市再生水循环利用，推动建设污染治理、循环利用、生态保护有机结合的综合治理体系，将处理达标后的尾水进一步净化改善后，纳入区域水资源调配管理。
4.强化水资源保护。在水生态方面，加强源头治理，优先对沿黄7盟市水源涵养区、河湖生态缓冲带等产水、护水、净水的国土生态空间实施保护修复，开展植树造绿、水土保持，恢复河湖自然岸线。落实好河长制、湖长制等管理制度，划定黄河干流管理范围，设立界桩，依法依规开展相关工作；全面监管水资源节约、开发、利用、保护、配置、调度等各环节工作。严格落实地下水“五控”制度。加强对地下水集中开采区实施水位与水量双控制，开展地下水保护工作。严格管控地下水开发利用总量、水位、用途、水质及机电井数量以区域地下水资源承载能力和地下水总量控制指标为硬约束，统筹生活、生产、生态用水，合理安排经济社会发展布局和规模，优先保证优质地下水用于城乡居民生活综合考虑水量、水质和水生态目标要求，严格用水总量和重要断面下泄流量控制，配合自治区开展黄河治理和保护目标研究及水生态补偿机制研究。严把水资源论证关、许可审批关、设施核验关，加强计划用水管理。加强灌溉机电井管理。城市水景观、城市绿化禁止使用地下水。加快地下水监测信息化建设，进一步调整优化地下水监测站点布局。加强水源地保护，做好重要饮用水水源地安全保障达标建设工作。建立健全煤炭生产水资源准入制度，煤矿开采对水资源影响、对生态环境影响补偿机制。
（四）加强环境污染系统治理，推进黄河生态环境保护
严格遵守全区生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，推进黄河流域自治区级以上工业园区实现规划环评全覆盖。优化产业布局，规范工业园区环境管理，严控工业园区废水、废渣、废气排放。实施蓝天、碧水、净土三大全民行动，推进行业清洁化改造和城镇污水处理，持续加大污染联防联控力度。
1.深入打好蓝天保卫战。实施大气污染综合治理工程，加强原煤散烧、工业、机动车等污染防治，推进冬季清洁取暖改造，加大污染源治理力度，推动区域联防联控联治。有序实施燃煤工业锅炉、焦炉、钢铁行业超低排放改造。加快推进绿色矿山建设，推动排土场集中连片治理和矸石火点动态清零。强化扬尘管控，补充、完善全封闭储存设施。严防“散乱污”企业反弹，完善动态管理机制。
2.深入打好碧水保卫战。严格环境监管，提升生态环境风险管控水平。加强沿黄地区水功能区监督管理，入黄排污口监测监管，实行水质达标考核；统筹岸上岸下协同治理，推进乌梁素海、昆都仑河、大黑河、浑河等主要支流污染治理，加强黄河流域乌梁素海、岱海等湖泊的生态环境综合治理。开展黄河入河排污口排查整治，切实改善流域内水环境质量，加大总排干、重点是加强生物制药、有色金属冶炼、化工、畜禽养殖、农药化肥施用等的污染治理，严格限制入河排污总量，全面消除主要入黄口劣Ⅴ类断面，争取支流水质逐步好转，沿黄7盟市实施工业污染源全面达标排放计划，以补齐污染治理基础设施短板、老旧管网改造、提升污水处理设施运营效益为重点，强化总氮、总磷的稳定达标排放，根据水质改善需求规划污水处理设施提标改造或尾水湿地净化工程。继续开展区域内饮用水水源的规范达标建设，依法清理水源保护区内违法建筑和排污口，确保饮用水安全不出问题。在沿黄旗区开展中型以上灌区规模化农田退水口监测。建立健全入河排污口智能监测监控体系，在城镇生活污水和工业废水排口安装在线监控设施并联网。重点加强已建成农村牧区生活污水处理设施监管，强化运行和维护管理。加快污水清运，要深化农村牧区生活污水源头治理，推进污水灰黑分离、资源化利用和中水回收利用。将厕所粪污治理纳入农村牧区污水治理，在技术路线选择、设施建设维护、中水去向及执行排放标准等方面进行有效衔接。探索污水处理付费长效机制。农村牧区污水处理设施运营维护建议采取“使用者付费+可行性缺口补助”的付费机制，通过启动征收乡镇污水处理费向受益农户适当收缴费用，缺口部分由盟市、旗（区）政府予以补贴。开展地下水环境状况详细调查，完成全市地下水污染防治分区划定和重点污染源地下水环境监测井规范建设工作。持续开展煤化工企业高盐水晾晒池减量化工作，定期监测高盐水晾晒池周边地下水。提高水源地风险防控与应急能力建设，加强供水保障能力建设，加快构建“多水源，高保障”的供水格局。
3.深入打好净土保卫战。实施土壤污染治理工程，推广使用生物农药和可降解地膜，推进农业面源污染治理。开展盟市所在地城市生活垃圾分类工作，推进农业面源污染治理和农村人居环境综合整治。加强建设用地准入管理，确保污染地块安全利用率保持100％。推进全区煤化工行业企业土壤、地下水隐患排查工作。以沿黄7盟市农业面源污染影响突出的流域、区域为重点，推进化肥农药减量化，采取生态化工程净化农田排水及地表径流，从源头、过程到末端全链条发力，完善农业农村污染防治政策措施。
4.深入打好固废污染防治攻坚战。沿黄七盟市中推进“无废城市”建设，逐步提高工业固体废物综合利用率。加强工业固废信息化管理，探索建成固体废物智慧化监管平台。完善垃圾处理模式，因地制宜选择适宜的城乡一体化治理、集中治理、分散治理等垃圾处理模式，特别是中心城区和苏木乡镇辐射区域，要选择城乡一体化模式。积极应用智能化手段对分类、收集、转运、处理等各个过程进行大数据监督管理，打造垃圾处理新模式。注重培养、引导居民养成生活垃圾分类习惯，强化垃圾源头减量。增加垃圾分类收集箱，及时分类清运垃圾。
5.推进减污降碳协同治理。成立碳排放技术服务中心，开展重点行业企业碳监测和监控工作，探索在燃煤发电、煤化工等重点行业开展固定源碳排放在线监控系统建设，加强对重点行业碳排放管理。强化碳市场上线交易前的数据质量管理，加大对数据造假行为的处罚力度，提升碳市场数据质量。
（五）建立健全区域生态环保联动机制
贯彻落实《内蒙古自治区黄河流域生态保护和高质量发展规划》，严格按照主体功能定位推进生态一体化建设，加强生态环境综合治理，推动区域绿色化发展，共建天蓝、地绿、水清的生态文明家园。加快生态环境建设，共建以黄河、乌梁素海、红碱淖尔、居延海、哈素海为重点，以山地、森林、湿地等生态系统为主题，以自然保护区、森林公园和风景名胜区为支点的生态保护屏障。加强跨区域生态工程建设，联合开展重点流域水污染治理，加强跨区域大气污染防治。提高资源利用水平，大力发展循环经济，倡导绿色低碳生活方式，共促区域绿色发展。建立区域生态环境保护合作机制，完善环境污染联防联治机制，建立区域生态补偿机制，健全生态环境监测、信息沟通、联合执法、重大环境事件协调处理机制。
1.强化流域生态环保协同治理。结合中央、内蒙古黄河流域生态保护和黄河高质量发展规划，推进系统治理，综合治理。建立沿黄流域周边区域生态保护的左右岸协同治理协同决策机制，探索研究乌海市、阿拉善盟、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市等跨区域协同治理模式，共同推进科学治理规划，共同实施重大治理的工作安排；落实好盟市间横向生态补偿机制，形成受益方对治理方面的利益补偿。建立自然资源、林草、水利、环保、发改等各部门流域协调保护与管理协调机制和信息共享，分工配合，重点区域治理方案的研究论证和问题解决工作机制。
2.构建区域内外资源环境共治共享机制体系。一是在“呼包鄂乌”“乌海周边小三角”等区域探索建立跨界性环保机构，推进黄河（支流）水质监控平台、区域环境监测网络一体化建设。建立黄河流域地表饮用水和跨界流域水质保护区联防联控、沿黄经济带区域重大环保项目的统一规划建设、环境联合执法监管、污染事件应急处置、污染防治会商处理、环境信息共享6大机制，统筹推进以大气、水、土壤和矿山环境为重点的污染综合治理，有效改善环境质量，从源头上防止环境污染和生态破坏。二是探索跨省区资源环境共治、共享机制。积极加强与京津冀、宁夏等周边省区在大气污染防治、风沙源治理等领域的深度合作。进一步完善区内水权交易试点体制机制，形成更加科学有效的跨盟市黄河水权交易体系。与陕西、山西两省共同探索开展黄河水权的跨省区交易试点，形成更加科学有效、指向灵活的黄河上下游水资源分配机制。
（六）弘扬黄河文化，厚植生态价值观
坚持政府引导、企业主体、金融支持、市场运作、社会参与，进一步扩大文化旅游合作范围，深化合作领域；坚持项目带动，突出特色，以市场需求为导向，以重点项目为依托，以品牌引领为重点，深入挖掘内蒙古特色文化资源，建设一批重点文化旅游项目，打造一批特色文化旅游品牌，带动文化旅游产业发展。
一是按照创建生态文明先行示范区的要求，以绿色发展为引领，加快推动内蒙古生态文明建设，并加强黄河文化研究，加强文化古迹保护、加强非物质文化遗产传承保护、推动黄河流域文化旅游深度融合，将保护和传承、弘扬黄河文化作为时代重任，打造黄河文化名片[18]。
二是应把挖掘、弘扬黄河文化与内蒙古的游牧文化、草原文化、农耕文化、丝路文化、西口文化、戍边文化等相互嫁接、融合，统筹布局自然景观和人文景观，建设一批地域和民族特色鲜明、文化内涵丰富、互动体验性强的文化旅游项目，集中力量打造黄河文化旅游产业带。
三是立足内蒙古文化旅游资源优势，紧紧抓住文化大发展大繁荣的历史机遇，不断强化政策引导、资金支持、任务建设和人才保障等，整合文化旅游资源，推出文化旅游精品，打造文化旅游品牌，构建以文化提升旅游内涵、以旅游促进文化繁荣的良好局面，将内蒙古打造成为国内外知名的文化旅游目的地。其中在培育黄河特色文化旅游品牌方面，建议深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，加强文物和非物质文化遗产的保护，打造特色文化旅游品牌，讲好鄂尔多斯黄河故事。抓住国家投资建设黄河国堤的有利时机，参考兰州市“黄河风情线”和乌海市“龙游湾国家湿地公园”建设经验，一体化推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复、乡村振兴和文旅基础设施建设，建设“中华母亲河，亮丽‘几’字弯”生态文化旅游走廊，带动沿黄地区乡村旅游的发展。
参考文献
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[12]关于黄河流域内蒙古段生态保护和高质量发展情况报告[J].常委会公报2020年第五号。2020-7-20：3
[13][10]朱向羽 梁喜俊．全国政协委员白清元：建议将内蒙古沿黄重点输沙区域生态治理项目列入国家规划[J].中国经济导报，2021-3-18
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课题组负责人：奇海林，苏利英等执笔
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