进一步规范土地流转制度

        截至2012年12月底，全国土地使用权流转总面积达2.7亿亩，占承包耕地总面积的21.5%。一般情况下，土地流转后的亩产较流转前增加20%以上。有些地方土地流转后亩均收益与流转前相比提高2倍多。
        一、土地流转的实质意义
        土地流转的实质就是土地使用权的流转，是指在农户与集体间承包关系不发生改变的前提下，在农民群众自觉自愿的基础上，承包者把土地使用权从承包经营权中分离出来，依法、自愿、有偿流转给专业大户、家庭农场或农民合作社的行为。
        土地流转是优化农牧业资源配置，发展现代农牧业、转变农牧业发展方式、促进农牧区劳动力转移的关键环节。也为提高粮食（蔬菜、油料）产量，增加农牧民收入创造了条件。同时实现了集中连片种植和集约化、规模化经营。
        二、土地流转中存在的主要问题
        目前，主要存在以下几方面的问题：
        1.流转土地难。不少地方由于代耕现象普遍，影响土地流转进程。部分农民对承包权和使用权认识不清，误认为使用权出让就会失去承包权，宁肯粗放经营也不愿把土地流转出去。
        2.土地流转信息渠道不畅。往往出现农户有转出土地意向，找不到合适的接收者；另一方面有需求者又找不到合适的出让者和合适的土地。
        3.土地流转手续不规范、不健全。个别地方土地流转合同不是农民自己签字，而是由他人代签。不少地方流转土地多是口头协议，没有法律效应，经营出现自己流转的土地刚刚培肥，又被农户要回去的情况。
        4.土地流转的服务与管理跟不上。不少地区的土地流转工作主要由当地村委会或乡政府直接管理，缺土地流转市场，缺信息交流平台，缺解决矛盾纠纷的机制，缺专门指导性机构。
        5.个别地方存在强制承包户集中流转土地的做法。有的基层组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包户集中流转土地。
        6.林地流转存在“三过”问题，即租金过低、租期过长、面积过大。广东省河元市和平县礼士镇龙水村的“林农”以每亩林地10元钱的价格流转给造林公司，不到几年功夫，造林老板种桉树个个发了大财，“林农”则每年每亩林地只有10元钱的收入，悬殊甚大。因此，“林农”急切要求提前收回林地自己经营。造林公司则不干：流转合同自愿签订，白纸黑字岂是儿戏；我们投资了这么多年，现在赚钱了，你们就眼红要收回，哪有那么多好事？双方达不成协议，很多着急上火的“林农”纷纷“献策”：封路，不准运木材；暗地破坏林子；有的甚至提出放火烧山……大有引起群体性事件发生的可能，政府则只能两头做工作进行调解。
        不少“林农”在签订土地流转合同时，一签就是几十年不变，甚至签到现行土地承包关系终止时刻。殊不知，时间久了，除了租金，出租“林农”跟流转企业之间再没有其他经济联系，更谈不上进一步的利益分享，由此引起一系列社会经济问题逐步显现。有的甚至发生了不和谐事件。如果租期较短，及时根据当时当地实际情况重新签订新的流转合同，就不会有上述情况发生。
        有的“林农”把全家所有林地一次就流转出去，没有一点回旋余地。确不知，今后土地若有更大收益，自己也享受不上，损失无法挽回。
        三、今后土地流转中应注意的事项
        针对上述存在问题，特提出以下几点注意事项：
        1.按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，如发展专业大户、家庭农场、农民合作社、土地股份合作社、产业化龙头企业等经营主体。着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业体系。
        2.土地流转不能限制，也不能强制。如果限制，会延缓农业现代化进程。如果强制，可能会导致一些人生计无着，引发社会问题。所以，一定要尊重农户意愿，让农户自己达成土地流转协议，适时、合理地流转土地，避免政府直接干预。
        3.土地流转中，始终应把农民利益放在首位，流转后不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。不准在耕地上修建永久性建筑，防止“非粮化”、“非农化”倾向发生。
        4.土地流转中，要确保农民享有土地流转的自主权、流转方式的选择权及价格收益的谈判权，合同要农民自己签字，决不能包办代替，更不能强迫命令。
        5.进一步完善土地流转配套政策，培养和发展各种类型的土地流转服务组织。首先应组建土地流转交易市场，为流转双方提供信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估、经营权交易等服务。其次要建立土地流转仲裁委员会，并进一步健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地流转调处体系。健全纠纷解决协调机制，逐步形成统一、开放、竞争的土地流转市场。
        6.提高土地流转入市的透明度，规范土地流转市场交易程序和服务。规定相关利益方的回避制度，禁止那些有可能成为土地流转方的基层干部代表村民议价。
        7.政府应规定流转租金下限，收取保证金，建立流转基金。防止龙头企业操控市场，肆意压低流转租金或因经营不善拖欠流转租金。还要完善法制，对到期不交纳或少交纳租金者，依法讨租或收取抵押。
        8.由于价格逐年在上涨，必须建立和完善流转租金动态管理机制，如每隔几年（2～3年）土地流转单价要按一定比例（5%～20%）上调，具体按多少执行，要由农民和种粮（植）大户、家庭农场及农民合作社协商解决。或者按每年每亩多少斤稻谷（小麦、玉米）的市价付租金。
        9.据统计，全国土地确权颁证工作已完成86%。这样农民就得到了承包地使用权和权证，宅基地使用权和权证，宅基地上自建房屋的产权和产权证。农民有了“三权三证”就有了财产，有了财产收入。由于农民手中握有三权三证，使农民真正成为土地的主人，农民就可以自愿、自主参加土地流转，促进农业规模化、集约化发展。
        10.加强金融配套制度创新，为规模农业提供资金支持。
        11.各级政府要积极引导和鼓励发展新的产业，如发展温室大棚、养殖园区、农畜产品加工等，为流转土地的农民创造二次就业机会。
        12.整合农业信息网、数字乡村网、农村“三资”管理系统、村务政务公开栏，完善农村土地流转信息发布网络，及时发布农村土地流转信息，保障农村土地流转信息畅通。
        13.进一步健全社会保障机制，加强农村最低生活保障、养老保险、医疗保险等为主的农村社保体系建设，确保农民医疗有保障，失业有保险，确保农民收入逐年增长，确保社会和谐稳定。
        14.关于土地流转价格，一般应定在每亩500元以上。土地上如有成年果树，流转价格应相应提高，如山东省威海市的成年果树地，每年每亩的流转价格为7000～9000元。设施农业土地的流转价格也要适当提高，如山东省寿光市温室大棚（塑料）每年每亩的流转价格为1000元，另加每平方米1000元的温室大棚建设费（只收一年）。
        此外，还要根据不同地块的肥力和地块位置给予不同的流转价格。
        土地流转租期应定在3（5）～10年左右。过短难以保证经营者的稳定性，过长农民想拿回土地或者流转价格上涨都不方便操作。
        土地流转面积要根据当地实际情况，灵活掌握。

         作者：农业技术推广研究员