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鄂尔多斯市第五次党代会提出建设“五个鄂尔多斯”的发展目标，其中之一是建设城乡更美的宜居鄂尔多斯。“坚持把城乡融合作为关键抓手，推进城乡共进、服务共享、环境共美，建设高品质公园城市，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展新形态，打造自治区城乡融合发展范例，持续扩大现代名称影响力。”市委五届二次全会指出，“公园城市建设要有新突破，以打造黄河‘几’字弯公园城市为目标，实施城市更新行动，强化智慧赋能，更好地优化完善城市宜居宜业功能。”建设公园城市是新发展理念的全新实践和城市规划建设理论的重大突破，是满足人民美好生活需要的重要路径和推进绿色生态价值转换的重要探索，也是塑造新时代城市竞争优势的重要抓手。建设“人、城、境、业”高度和谐统一的公园城市是鄂尔多斯立足现实谋划未来作出的一项重大决策，需要科学规划，精准施策。
一、公园城市的背景意义及科学内涵
2018年2月，习近平总书记在视察成都天府新区时，首次提出“公园城市”理念，指出要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极，建设内陆开放经济高地。从此“公园城市”理念逐渐成为众人知晓并在实践中丰富和发展。“公园城市”以生态文明为引领，推动城市实现“两山”实践重要探索，同时考虑生态价值与人文价值，构建人与自然和谐发展新格局，是美丽中国目标的城市发展至高境界。“公园城市”的探索，也给未来新型城市形态提供了一种可能的发展模式。与生态城市、花园城市、绿色城市等不同，“公园城市”将城乡绿地系统和公园体系、公园化的城乡生态格局和风貌作为城乡发展建设的基础性、前置性配置要素，把“市民—公园—城市”三者关系的优化和谐作为创造美好生活的重要内容。通过提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，是一种新型城乡人居环境建设理念和理想城市建构模式。
城市发展的本质是人类对自然环境占有和改造的过程，也是人类对自身赖以生存的自然生态环境的认识与适应过程。无论是过去、现在还是未来，城市的发展质量在很大程度上不仅取决于人类对城市的认知和定位，更取决于城市的规划和建设理念。随着全球城市化加速发展和城市病日益突出，探索出未来可持续发展城市模式，成为一个时代命题。实际上，“公园城市”的建设不仅是城市发展的需求，更是美丽中国背景下经济社会环境发展的需求，同时也是“美丽中国”中“美丽”的重要组成部分。公园城市作为一个新生事物，不仅常被一些地方政府等同于“城市公园”或“在城市中建公园”，甚至在学术界也没有统一的定义。而实际上，“公园城市”的内涵在于建成“人、城、境、业”高度和谐统一的现代化城市，是多元治理主体为满足人民美好生活需要，在空间正义的基础上，以绿色价值理念为指导，以资源共享为前提，打造以人与自然伙伴相依的命运共同体为载体的新型城市治理形态。
公园城市理念的提出，一方面体现了“生态文明”和“以人民为中心”的发展理念，另一方面，也体现了我国推进城市化发展模式和路径转变的理论创新和实践探索。2015年中央城市工作会议提出：城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。“公园城市”无疑充分体现了中央对城市生态文明建设的高度重视，以及对美好生活和幸福家园的建设高度重视。公园城市不仅仅是简单的“公园+城市”，而是公共、生活、生态、生产四大基本属性叠加的一个生生不息的生命系统，它对城市管理提出了更高要求和更高标准。公园是城市规划建设理念的升华，蕴含大历史观、体现哲学辩证思维、充满为民情怀，内涵极其丰富。
公园城市作为回应新时代人居环境需求、塑造城市竞争优势的重要实践模式，体现独特的重要价值。一是绿水青山的生态价值。公园城市以生态文明理念为引领，深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，以生态视野在城市构建山水林田湖生命共同体、布局高品质绿色空间体系，将“城市中的公园”升级为“公园中的城市”，形成人与自然和谐发展新格局。二是诗意栖居的美学价值。公园城市坚持用美学观点审视城市发展，通过以形筑城、以绿营城、以水润城，将城市全部景观组成一幅疏密有致，气韵生动的诗意城市新画卷，形成具有独特美学价值的现代城市新意向。三是以文化人的人文价值。公园城市通过构建多元文化场景和特色文化载体，在城市历史传承与嬗变中留下绿色文化的鲜明烙印，以美育人、以文化人。四是绿色低碳的经济价值。公园城市坚持将创新作为发展的主引擎，着力构建资源节约、环境友好、循环高效的生产方式，建立生态经济体系和绿色资源体系，发展新经济、培育新动能，推动形成转型发展新路径。五是简约健康的生活价值。公园城市坚持以让市民生活更美好为方向，着力优化绿色公共服务供给，倡导更加健康的生活方式，更好满足人民群众对美好生活的向往。
二、新发展理念下公园城市的鲜明特征
公园城市坚持以人民为中心、以生态文明为引领，是将公园城市与城市空间有机结合，生产生活生态空间相宜、自然经济与社会人文相融的复合系统，是“人、城、境、业”高度和谐统一的现代化城市，是新时代可持续发展城市建设的新模式。作为全面体现新发展理念的城市发展高级形态的公园城市，应具备以下特征。
（一）突出以生态文明引领的城市发展新格局。纵观世界文明发展史，人类社会经历了部落文明、农耕文明和工业文明几个不同的发展阶段，目前正处于工业文明向生态文明转换期。走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。习近平总书记在2019年中国北京世界园艺博览会开幕式上的讲话明确指出，生态文明建设已经纳入中国国家发展总体布局，建设美丽中国已经成为中国人民心向往之的奋斗目标。建设公园城市正是基于绿色发展理念的城市发展范式，是以尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念引领绿色发展来回应人民群众美好生活向往，实现“蓝天白云常在，青山绿水永存”的美好愿景，引领功能产业、资源利用、文化景观、生活服务等各方面发展，形成“绿色+”的新发展框架；实现城市格局更加优化、绿色空间和公共空间更加丰富、公共服务更加均衡、城市功能更加开放、城市形态更加优美、城乡关系更加融合、产业发展更加绿色。
（二）突出以人民为中心的城市发展新理念。坚持以人民为中心既是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值取向，也是中国特色社会主义的根本特征和动力所在。城市的发展是人追求自身发展的空间反映，也是人与自然关系或人类文明在空间上的映射。城市工作关乎民生、连接民心，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，切实将提升老百姓的获得感、满意度和幸福感落实、落细、落小。公园城市理念将“城市的核心是人”作为价值取向，以“让生活更美好”为使命方向，突出公园城市中的“公”字，做到共商、共建、共治、共享、共融；突出人民属性，以人民的获得感和幸福感为根本出发点；突出“服务所有人”，力争满足各类人群的个性化需求。公园城市有普惠公平的共享格局，多元协同的共治体系，高效便捷的治理模式，安全现代的应急体系。和传统城市形态相比，公园城市引导城市发展从工业逻辑回归人本逻辑、从生产导向转向生活导向，在高质量发展中创造高品质生活，让市民在共建共享发展中有更多获得感。
（三）突出人城境业高度和谐统一的现代化城市新形态。公园城市是全面体现新发展理念，以生态文明引领城市发展，以人民为中心，构筑山水林田湖城生命共同体，形成“山在城市中，城在花园中，水绕城市转，人在画面中”这样一种“人、城、境、业”和谐统一的大美城市形态的城市发展新模式。公园城市的内涵可以通过对“公”“园”“城”“市”这四个的注解来进行理解，即奉“公”服务人民、联“园”涵养生态、塑“城”美化生活、兴“市”绿色低碳高质量生产。公园城市的理念包含“生态兴则文明兴”的城市文明观、“把城市放在大自然中”的城市发展观、“满足人民日益增长的美好生活需要”的城市民生观、“历史文化是城市灵魂”的城市人文观、“践行绿色生活方式”的城市生活观。公园城市理念体现了马克思主义关于人与自然关系的思想，体现了城市文化与人文精神传承的文化价值、天人合一的东方哲学价值、顺应尊重保护自然的生态价值、城市形态的美学价值、人的自由全面发展的人本价值，将引领城市建设新方向、重塑城市新价值。
三、新发展理念下公园城市建设的路径措施
公园城市理念的提出，在中国城市规划和建设史上具有里程碑式的意义，是引领中国城市规划和建设的重要指导。公园城市建设是个系统工程，公园城市的建设，要坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的理念，从城市的业态、形态、生态、文态、活态等方面入手，坚持高标准规划、高品质建设、高质量发展、高水平开放、高效能治理的原则，全面提升城市的综合承载力、可持续发展力、经济引领力、枢纽辐射力、现代治理能力，努力把鄂尔多斯建设成新发展理念的坚定践行的和公园城市的先行示范地。
（一）把创新作为动力源泉，打造生态价值充分彰显的现代城市新业态
建设公园城市的根本目标是提升城市的综合竞争力。公园城市不是简单地在城市里大兴土木建造公园，而是建设“人、城、境、业”高度和谐统一的现代化城市，实现生态、生活和生产的相融相生。公园城市不是为绿色而建、为生态而建，归根结底是为人的发展而建。只有产业发达、居民有各方面的获得感，公园城市建设才真正取得成功。因此，推进公园城市建设需要打造生态价值充分彰显的城市新业态。推动经济组织方式由“产城人”向“人城产”转变，营造良好的人居环境，完善城市功能，从而吸引人才聚集；同时依托公园城市优美的生态环境，发展新经济、培育新业态，推动产业向高端化、融合化发展。加快产业发展和经济工作的组织方式，以优质绿色生态资源招引培育绿色生态产业，创新“公园+”“绿色+”新产业体系、新经济业态和新消费场景，依托生态场景叠加生态体验、文化创意、生活美学、体育运动等新型消费功能，建立以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，打造生态价值充分彰显的现代化城市新业态，抢占未来城市产业竞争制高点，培育高质量发展新动能。对于鄂尔多斯来说，关键是依托资源优势、产业优势，加快推进经济结构、产业结构、能源结构调整优化，推动产业全面绿色低碳转型。一是要拓展产业门类，构建完整产业生态体系。大力实施精准招商，促进产业集聚、成链发展，增强产业生态圈多维集成、聚变裂变功能，推动产业纵向延伸、横向嫁接、跨界融合、价值增值。聚焦“风光氢储车”五大主导产业集聚集群发展，实施大企业大集团培育计划，支持领军型企业通过壮大主业、并购重组、资本运作等方式，推动跨地区、跨行业、跨所有制合作重组；建立产业生态云平台，以信息化推动产能协调、市场需求和公共服务精准匹配，提高产业聚合力；紧紧抓住科技创新在公园城市建设中的作用，牢牢把握数字发展方向，加强智慧城市建设，让广大人民享受到数字经济发展为城市建设带来的红利。
（二）把协调作为内在要求，构建全域公园体系，塑造“城园相融”的公园城市大美新形态
根据“园中建城、城中有园、城园相融、人城和谐”的规划理念，以全域性、均衡性、功能化、景观化和特色化为原则，统筹布局城市公园、社区公园、节点公园、街头游园以及风景名胜区、森林公园、湿地公园、郊野公园等多种类型公园，坚持全域一体化、系统性规划设计和建设管理，统筹推进全域公园城市建设，打造“千园之城”，精心做好“山青”“水秀”“林绿”“景美”四篇文章。统筹好城市与乡村、老城与新城、人口密集区与生态功能区以及各城市组团的共鸣互动，构建实现城乡一体、山水相连、景色相融的公园体系。
升级改造现有城市公园。按照“一园一品”原则，合理规划布局各类城市公园。对乌审旗萨拉乌苏国家湿地公园、达拉特旗乌兰淖尔国家湿地公园进行重点保护。按照全域公园城市建设规划和标准体系，对全市现有公园进行评估，科学合理地逐步提升改造，形成功能完善的城市绿色空间。高品质打造城市风貌和生态景观，重点对康巴什千亭山公园、民族团结主题公园、健康主题公园等大型主题公园的基础建设进行升级完善。大力推动“口袋公园”建设，打造“城在园中、园城一体”“园在城间、开门见绿”“出门5米见绿、500米见园”的全域公园景观。形成全民共享、覆盖全域、蓝绿交织的网络，实现全域景观化、景区化，让市民可进入、可参与；创造满足人民群众美好生活需求的生活场景。
规划建设生态郊野公园。构建以鄂尔多斯国家生态公园、成吉思汗国家森林公园为主体，郊野公园、城市公园和城市绿化带合理分布的全域公园体系。在此基础上，进一步规划黄河文化公园、库布其沙漠公园、沿黄农业主题公园、绿色矿山公园，逐步将风景名胜区、森林公园、湿地公园、郊野公园等生态资源转化为回归自然、涵育生态、各具特色的区域公园。充分挖掘城市周边的荒山、废弃矿山等资源，建设郊野公园、山体公园、地质公园、沙漠公园、体育公园及时尚运动场所。依托历史街区、历史建筑、废旧厂房等资源，建设遗址公园、红色文化主题公园、时尚运动主题公园。
打造兼具产业功能的特色村镇公园。依托乡村现有的健身广场、文化广场、休闲广场等活动场所，建设特色鲜明、形式多样的村镇公园、乡村游园。结合美丽乡村建设，注重保护传统乡村，结合当地山水田园条件，融合当地特色文化，保护人文历史资源。建设好东胜区罕台镇、鄂托克前旗城川镇、准格尔陶瓷小镇、鄂尔多斯草原丝路文化康镇等国家和自治区级特色小镇。积极开展中国传统村落的保护工作，围绕传统村落的非遗保护等工作，建设好准格尔旗杜家峁等中国传统文化村落公园，加快村镇基础设施和配套服务设施建设，以“增设施、塑人文、美环境、聚产业”为目标，结合当地山水田园条件和特色文化打造兼具产业功能与绿色生态特征的村镇公园。充分利用城区间大片的乡村地区，按照“基础设施城镇化、生活方式现代化、产业模式文旅化、景观景色田园化”的目标要求，打造特色田园风光。
（三）把绿色作为发展本底，筑牢自然生态本底，构建“山水林田湖草沙”公园城市总体格局的新生态
公园城市建设，生态文明建设是其灵魂。要加快推进国家生态文明先行示范区建设，按照“景区化、景观化、可进入、可参与”的理念，结合鄂尔多斯的生态本底，全面落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，紧扣筑牢我国北方重要生态安全屏障战略定位，坚持保护为重、治理为要、标本兼治，结合创建国家生态文明建设示范市，打造全国绿水青山就是金山银山实践创新基地。按照“山为骨、水为脉、林田湖草为肌体”的思路，坚持全市“一盘棋”统筹布局。全域统筹构建“山水林田湖草沙＋城乡”的一体化大美格局，寻找到各要素耦合及相互依存的关系，展现“山水交织、城绿相融、田园成趣”的大美形态。启动实施生态涵养、湿地保护、田园风光、文化展示、旅游休闲、高效农业等功能的沿黄生态廊道建设工程。鄂尔多斯市是全国黄河流经第二长的地级市，保护黄河义不容辞，治理黄河责无旁贷。按照山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理的重大要求，正确处理河与林的关系，树立大生态、大环保、大格局、大统筹理念。推进景观绿化提档升级，发展特色生态农业，织密织牢生态环境保护网，构建生物多样、生态安全、风景优美的生态空间。在城区，通过识别全域核心生态敏感空间，构建生态保护网络，以“山－水－林－田－湖－草”复合生态环境理念识别出重点生态功能区，科学分析其生态主导功能，对重要的复合生境进行保护与修复指引，从而构建全域生态保护体系。通过强化“山－水－城”的有机融合，注重蓝绿空间与建设空间的交融渗透，保障城区蓝绿空间占比、保留城市山水特色、构建各城区绿色发展格局，搭建城市未来发展空间骨架。在乡村，重点关注“山－林－田－村”相互依存的关系，构建生态－生产－生活－景观于一体的复合型镇村形态，打造沃野环抱、绿满山原的诗意田园。在矿区，高标准建设绿色矿山，科学合理修复矿山生态，坚持“宜草则草、宜灌则灌、宜林则林”原则，按照“乔灌草”合理搭配、因地制宜种植经济作物的模式，完善提升复垦方案，在推动产业发展的同时保护生态。在沙区，深入实施京津风沙源治理、退耕还林、退牧还草等重点生态工程，落实最严格的草原生态保护制度，推广库布其沙漠、毛乌素沙地治理模式，提升生态系统稳定性和可持续性。大力推广发展光伏和沙漠治理、节水农业相结合的防沙治沙模式，用沙漠发展有机农牧业，利用沙漠旅游带推动沙漠风情旅游，将沙害变为沙利，提升沙漠荒地利用价值。在沿黄河两岸，构建堤内绿网、堤外绿廊的区域生态格局。堤内“绿网”，主要依托黄河临河“嫩滩”、保育林带、湿地涵养带等，在保证行洪安全的前提下，实施绿色补植和生态修复行动，推进景观绿化提档升级，发展特色生态农业，织密织牢生态环境保护网，构建生物多样、生态安全、风景优美的生态空间。堤外“绿廊”，主要是以两岸水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、固堤林为主的防护林带为轴，进一步加强绿化建设，选用珍贵树种、常绿树种，营造混交林，加快建设湿地公园和体现黄河文化的主题公园，规划建设沿黄公路景观，打造集生态屏障、弘扬文化、休闲观光三位一体的综合廊道。
（四）把开放作为鲜明特色，打造文化景观体系，彰显人文荟萃、特色鲜明的开放城市新文态
改革、科技、文化是公园城市建设的三大动力，公园城市强调城市传统文化底蕴传承，要通过发掘文化基因、传承历史文脉、留住城市乡愁、凝练时代精神等打造文化景观，整合串联历史文化资源，构建高品质生活场景和文化旅游场景，以科学的方法、艺术的表达、文旅的融合呈现鄂尔多斯的历史文脉，塑造传承创新、古今一体、别样精彩的城市文态。
实施公园主题文化培育行动。根据生态公园、郊野公园和城市公园类型，结合地域历史与特色，差异化形成多元文化主题的绿色空间，全方位展示文化特征。建设标志性景观，全面增强文化识别性，不仅依托大型标识建设，打造文化“大符号”，而且也依托小微型景观小品雕塑，打造文化“小符号”。依托绿色空间，增加文化设施，策划民俗文化活动，强化人对文化的感知体验，提升公园城市文化内涵。
实施公园景观提升专项行动。对全市范围内的裸露土地进行普查摸底、集中整治，全面消除裸露土地。在道路绿地、公园绿地、街头绿地中，大量增加彩叶、变叶、常绿树种及乡土树种使用，点缀宿根花卉、时令草花，丰富植物层次和园林景观，形成“三季有花、四季见绿”的城市绿化景观。严格落实园林绿化一级养护标准，提升精细化养护水平。按照“景观化、景区化、可进入、可参与”的原则开展郊野公园建设，以生态保护、农业生产和旅游休闲为主导功能，兼具创意体验、科普教育和文化传播等功能；利用村庄建设用地范围内的公园绿地开展乡村社区游园建设，内部配备完善的游憩和服务设施，在功能布局上考虑乡村不同年龄人群的生活需求。
实施消费场景升级行动。创建夜间文化和旅游消费集聚区。推出展现鄂尔多斯地域文化、极具地方印记的新场景、新业态、新产品，打造一批特色鲜明的世界级旅游休闲街区和乡村古镇，2022年1月，鄂尔多斯草原丝路文化——康镇景区入选第一批内蒙古自治区级夜间文化和旅游消费集聚区。未来要鼓励更多文化景区创建国家级夜间文化和旅游消费集聚区。
（五）把共享作为价值取向，营造全民共享、高效便捷的和谐城市新活态
建设公园城市必须坚持以人民为中心的发展思想，面对人民越来越多样化、动态化、个性化的需求，要坚持构建普惠、均等、可持续的公园城市共享体系，立足提升全体人民在经济、社会、文化、环境等方面的获得感，彰显公园城市生态、美学、经济、人文、生活多元价值，不断增进消费场景、绿色出行、公共服务、公共空间等方面的民生福祉，最终实现人人共享、人人乐享的公园城市未来愿景。一是以顶层设计为引领，高起点规划公园城市布局。转变规划理念，以“生态文明思想、总体国家安全观、新发展理念、以人民为中心、治理体系与治理能力现代化”五个方面的理念作为国土空间规划的基本遵循。在城市区域，依托各级公园和开敞空间，以绿道为脉络，结合城市功能、公服设施、产业等，形成“公园+”的发展模式。在乡村区域，以农业景区和园区为本底，以绿道为脉络，串联特色村镇，植入创新、文化、旅游等功能，构建“农业景区（农业园区）+特色村镇”的发展模式。城市建设模式从“城市中建公园”到“公园中建城市”，将公园形态和城市空间有机融合；从“空间建造”到“场景营造”，围绕人的需求，增强空间归属感。二是以普惠均衡为前提，提升公园城市公共服务水平。构建5－10分钟、15分钟两级社区生活服务圈，合理配置基本公共服务设施，并结合居住社区、产业社区、商业社区等不同社区的特色需求，精准配置特色提升类公共服务设施，营造“公园+”优质共享的公共服务，塑造完善便捷、高品质特色化社区生活服务圈。营造“公园+”简约健康的绿色出行方式和融汇古今、特色鲜明的人文生活。三是以人本需求为导向，提升公园城市安全韧性。建立健全超大城市综合防灾体系，提高城市安全韧性。健全重大公共卫生应急管理体系，优化完善公共卫生设施空间布局，建设健康社区、健康城市。建立灾害风险评估和监测预警体系，完善环境风险防控和应急响应体系。四是以科技创新为驱动，提高城市管理智慧化水平。推进区块链、大数据、人工智能等现代科技与社会治理的深度融合，开展智慧城市大脑建设，建构城市智慧政务、智慧交通、智慧环保、智慧城管、智慧医疗、智慧教育等智慧管理平台，运用现代科技实现社会沟通、改进管理服务，构建数据驱动、共创分享的智慧治理新模式，打造面向未来的智慧城市。
建设美丽宜居公园城市是践行新发展理念，满足人民群众对美好生活需求的重要举措，是时代赋予的重大课题。我们要以对历史和人民高度负责的精神境界，大手笔谋划、大气魄谋略、大格局谋篇，坚定不移以公园城市理念全面推动城市规划思维、建设方式、管理体系和营城模式进行一场深刻变革，以全球视野、国际标准、时代要求奋力书写好一份令人期待、让人满意的高分答卷，共绘一幅“人、城、境、业”高度和谐统一的公园城市美丽图景。
作者单位：鄂尔多斯市社会科学界联合会 来源：《鄂尔多斯学研究》2022年第1期 |
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